Controlli di regolarità sui documenti amministrativi
di Marco Graziuso
Con la Circolare n. 17 del 9 giugno 2016, la Ragioneria Generale dello Stato ha dettato istruzioni alle Ragionerie Territoriali circa le nuove modalità di svolgimento dei controlli di regolarità amministrativa e contabile su tutti i documenti che le Istituzioni scolastiche inviano all’Organo di controllo.
Il documento integra le indicazioni già fornite con la Circolare RGS n. 3 del 20 gennaio 2014, in attuazione di quanto previsto dal DPCM 13 novembre 2014 in materia di documentazione in formato digitale.
Gli aggiornamenti alla prima circolare si sono resi necessari in seguito all’emanazione del DPCM 13 novembre 2014, recante “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni, ai sensi degli articoli 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41 e 71, comma 1, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il Codice dell’amministrazione digitale (CAD), in vigore dal 11 febbraio 2015”
In particolare, il predetto DPCM prescrive che le pubbliche amministrazioni, entro e non oltre il 12 agosto del 2016, devono adeguare alle regole tecniche ivi contenute i propri sistemi di gestione informatica dei documenti.
Ne consegue che, dalla predetta data, le amministrazioni statali dovranno formare e trasmettere gli atti e la relativa documentazione giustificativa, da sottoporre al controllo delle Ragionerie Territoriali dello Stato (RTS), in modalità informatica.
Il processo di dematerializzazione nella Pubblica Amministrazione, quindi, sta proseguendo a ritmo forsennato e anche le Istituzioni scolastiche non devono esimersi, soprattutto non devono correre il rischio di trovarsi impreparate alle prossime scadenze.
Le Ragionerie Territoriali dello Stato possono effettuare il controllo amministrativo e contabile anche su documenti in formato digitale, ove questi siano prodotti, sottoscritti e conservati nel rispetto delle regole che ne garantiscono l’efficacia giuridica, ma, come evidenziato in premessa, a decorrere dal 12 agosto del 2016, tale modalità informatizzata diverrà obbligatoria.
Occorre sottolineare che i documenti informatici che hanno efficacia giuridica sono, oltre a quelli originali, anche i duplicati informatici, che sono assimilati agli originali, e le copie informatiche di documenti analogici o digitali, ove ne sia attestata la conformità agli originali.
Il CAD prevede due canali di trasmissione preferenziale per le comunicazioni tra pubbliche amministrazioni: la posta elettronica certificata e la cooperazione applicativa.
Inoltre, per favorire l’automazione e la fluidità dei processi, è prescritto che le pubbliche amministrazioni si dotino di sistemi di protocollo e gestione documentale interoperabili.
La gestione informatica dei documenti (o gestione documentale) è l’insieme delle attività di registrazione e segnatura di protocollo, di classificazione, organizzazione, assegnazione, reperimento e conservazione dei documenti amministrativi formati o acquisiti dalle pubbliche amministrazioni mediante sistemi informatici.
Nel caso specifico delle Istituzioni scolastiche, è il Sistema del Protocollo Informatico, opportunamente adeguato alle prescrizioni del DPCM del 03/12/2013.
La posta elettronica certificata (PEC) è un sistema di comunicazione in grado di attestare l’invio e l’avvenuta consegna di un messaggio di posta elettronica e di fornire la relativa ricevuta opponibile a terzi.
L’espressione cooperazione applicativa , come il SIDI per le scuole, indica la parte del sistema pubblico di connettività (SPC) finalizzata all’interazione diretta tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni. In pratica, si prevede che due o più sistemi possano instaurare meccanismi per scambiarsi flussi di dati e documenti, superando i vincoli prestazionali insiti nei sistemi di posta elettronica.
Due o più sistemi documentali si definiscono interoperabili quando sono in grado scambiarsi informazioni ad hoc, utilizzabili per rendere automatiche alcune fasi del processo, per alimentare delle banche dati, e così via.
Sarebbe auspicabile che anche il SIDI si adeguasse alle nuove esigenze di interscambio dati anche per tutti i provvedimenti da sottoporre al relativo controllo di regolarità, come le ricostruzioni di carriera o i decreti che incidono sul trattamento economico.
In particolare, ai fini dell’interoperabilità tra i sistemi di protocollo informatico, le regole tecniche, stabilite con apposita circolare dell’AgiD, prevedono che ogni messaggio protocollato in uscita debba riportare alcune informazioni accessorie di natura archivistica, utilizzabili per facilitare il trattamento dei documenti da parte del sistema ricevente.
L’interoperabilità può realizzarsi se gli scambi di documenti avvengono sia tramite posta elettronica sia in cooperazione applicativa. Le informazioni ad hoc, necessarie per automatizzare il trattamento da parte del sistema ricevente, infatti, sono contenute nella c.d. segnatura informatica, ossia in un documento in formato standard prodotto dal sistema trasmittente, che viene incluso nel messaggio protocollato in uscita.
Pertanto, ove l’Istituzione scolastica invii l’atto per via telematica (ad esempio, a mezzo PEC) e il messaggio sia munito della prescritta segnatura informatica (procedura che sarà obbligatoria, come più volte precisato, dal 12 agosto del 2016), la RGS è in grado di leggere ed acquisire automaticamente il set di informazioni obbligatorie previste, che sono il numero e la data di protocollo in uscita, il mittente e l’oggetto, nonché l’impronta del documento informatico, che in questo modo viene univocamente associato alla registrazione di protocollo.
Tuttavia, occorre fare attenzione perché l’utilizzo di file digitali in luogo dei supporti cartacei può comportare l’impossibilità di accedere al contenuto del documento, e ciò per diversi motivi.
Nei casi più comuni, l’illeggibilità del file digitale può dipendere dal fatto che si tenti di aprirlo con un’applicazione non adatta al suo formato: ciò accade, tipicamente, quando manca o è errata l’estensione del file, oppure perché il file digitale è corrotto.
Nelle circostanze in parola, la RTS, non essendo in grado di accedere al contenuto del documento, si troverà nell’impossibilità di espletare il controllo e, di conseguenza, dovrà trattare la fattispecie come tipico caso di mancata o incompleta produzione di atti e documenti, e procedere ai sensi del Decreto legislativo 30 giugno 2011, n.123, con la richiesta di integrazioni o di chiarimenti o con la formulazione di un rilievo (art 8, comma 3).
Ovviamente, rimane ferma la disposizione secondo la quale l’Ufficio di controllo provvede a restituire il provvedimento non vistato una volta decorsi, senza esito, i 30 giorni a disposizione dell’amministrazione per la risposta alle osservazioni o alla richiesta di chiarimenti.
Particolare attenzione va prestata al trattamento di file che presentano estensioni, quali “.zip”, “.rar” ed altre analoghe: si tratta di file di archivio che possono contenere uno o più documenti, sui quali è stata effettuata un’operazione di compressione per ridurne le dimensioni.
In questo caso, l’apertura del documento può essere effettuata, di norma, solo previa estrazione del documento stesso dal file di archivio.
Dette indicazioni rispondono alle disposizioni di carattere generale dettate dall’art. 47 del CAD, in vigore dal 21 agosto 2013, in ordine alla trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni.
Il richiamato articolo, infatti, nel disporre che le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni devono avvenire mediante l’utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa e che esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia stata verificata la provenienza, prevede, in caso di inosservanza, la responsabilità dirigenziale e disciplinare, ferma restando l’eventuale responsabilità per danno erariale.
Risulta evidente che la dematerializzazione riveste un ruolo significativo nell’ambito delle linee di azione per la riduzione della spesa pubblica, in termini di risparmio sia diretto che indiretto, e costituisce un imprescindibile strumento di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
Ovviamente, nel trasmettere gli atti in formato digitale, è necessario che l’Istituzione scolastica assicuri la loro univoca identificazione in ogni fase procedimentale, compresa quella del controllo di regolarità amministrativa e contabile, integrativa dell’efficacia dell’atto, anche alla luce di quanto previsto dall’art. 53 del DPR 28 dicembre 2000, n.445, in ordine alla registrazione di protocollo, nonché dall’art. 41 del CAD, relativamente alla gestione del procedimento amministrativo ed alla formazione del fascicolo informatico.
Per consentire agli Uffici di segreteria di produrre correttamente la nuova documentazione da sottoporre alle RTS per il dovuto controllo di regolarità, di seguito si riportano alcune nozioni utili al riguardo.
Tipologie delle copie, dei duplicati e degli estratti analogici e informatici e loro valore probatorio.
L’art. 23-ter, comma 1, del CAD stabilisce che
gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi o identici tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge.
Il CAD individua:
1. la copia informatica di documento analogico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto, ovvero, ad esempio, il risultato dell’operazione di trascrizione al computer di un documento cartaceo, per il quale il contenuto è identico, ma la forma può differire (posso copiare l’intero contenuto di un foglio A4 cartaceo in una pagina Word o in tre slide PowerPoint o in due fogli Excel o in qualsiasi altra forma);
2. la copia per immagine su supporto informatico di documento analogico: il documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto, ovvero, ad esempio, la scansione di un documento in TIFF o JPG;
3. la copia informatica di documento informatico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico con diversa sequenza di valori binari, come, ad esempio, un file Word che viene salvato in formato PDF, per cui il contenuto resta invariato, ma differisce la sequenza di valori binari che formano il file;
4. la copia analogica di documento informatico, che è la semplice stampa;
5. la copia analogica di documento analogico, che è la semplice fotocopia.
Con riferimento ai documenti elettronici che costituiscono copia di originali analogici, ossia formati in origine sulla carta, occorre per prima cosa distinguere:
la copia informatica di documento analogico (che costituisce il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto);
dalla copia per immagine su supporto informatico di documento analogico (rappresentata dal documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto).
L’art. 22, comma 1, del CAD stabilisce che le copie informatiche di documenti analogici (nella generalità dei casi realizzate attraverso la digitalizzazione mediante sistemi OCR24 o semplice “digitazione” del testo) hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad esse è apposta o associata, da parte di colui che le spedisce o le rilascia, una firma digitale o altra firma elettronica qualificata.
In tal caso, la loro esibizione e produzione sostituisce quella dell’originale.
Il comma 2 dell’articolo sopra citato attribuisce anche alle copie per immagine su supporto informatico di documenti analogici (risultato di un processo di acquisizione dell’immagine del documento originale analogico, per esempio, mediante l’utilizzo di uno scanner) la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono tratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche.
L’art. 22, comma 3, stabilisce altresì che le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali analogici, formate nel rispetto delle regole tecniche, ma senza attestazione di conformità, hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono tratte se la loro conformità all’originale non è espressamente disconosciuta.
La differenza sostanziale tra il processo di copia di cui al comma 2 e quello previsto dal comma 3 consiste nel fatto che:
nel primo caso, la copia informatica ha la medesima efficacia probatoria dell’originale da cui è tratta;
nel secondo caso, invece, il valore probatorio della copia informatica può essere disconosciuto.
L’attestazione di conformità delle copie per immagine di cui all’art. 22, comma 2, del CAD è inserita nel documento informatico contenente la copia per immagine, sottoscritta dal DS/DSGA con firma digitale.
Ai sensi del comma 5 dell’art. 22 che stabilisce regole particolari in riferimento ai documenti analogici originali unici, la copia informatica di un documento analogico formato in origine da una pubblica amministrazione assume il medesimo valore giuridico dell’originale da cui è tratta a condizione che il funzionario delegato a tale compito:
a) sottoponga il contenuto della copia informatica ad un processo di conformità (che può essere effettuato per raffronto visivo dei due documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza del contenuto dell’originale e della copia);
b) rilasci apposita attestazione di conformità:
– inserendola nel documento informatico contenente la copia informatica; il documento informatico così formato deve essere sottoscritto, con firma digitale o firma elettronica qualificata, dal funzionario delegato;
– producendola come documento informatico separato contenente un riferimento temporale e l’impronta di ogni copia; il documento informatico contenente l’attestazione di conformità deve essere sottoscritto, con firma digitale o con firma elettronica qualificata, dal funzionario delegato;
c) sia nella formazione della copia informatica che nell’apposizione della sottoscrizione digitale, si attenga a quanto disposto delle regole tecniche sul documento informatico (DPCM 13 novembre 2014);
d) proceda alla corretta conservazione (a norma) della copia informatica.
Nel procedere alla dematerializzazione dei documenti analogici, bisogna prestare molta attenzione a quelli sottoscritti con firma autografa. Pur tenendo presente la previsione di cui all’art. 22, comma 4, del CAD, infatti, è quanto mai opportuno e necessario procedere con estrema prudenza nell’eliminare (ergo, distruggere) gli originali analogici sottoscritti. L’operazione di distruzione dell’originale analogico sottoscritto (che comunque non può che intervenire solo dopo aver correttamente conservato la relativa copia informatica) deve essere valutata attentamente in ragione della possibilità o meno di vedersi contestata l’autenticità dell’originale ormai distrutto.
Copie e duplicati informatici di documenti informatici
I duplicati informatici hanno il medesimo valore giuridico, ad ogni effetto di legge, del documento informatico da cui sono tratti, se sono prodotti mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico ottenuto sullo stesso sistema di memorizzazione, o su un sistema diverso, contenga la medesima sequenza di bit del documento informatico di origine.
Il comma 2 dell’art. 23-bis si occupa delle copie e degli estratti informatici del documento informatico.
Per contro, un estratto di un documento informatico si realizza quando in un “nuovo” documento si attestano in maniera sintetica ma esaustiva fatti, stati o qualità desunti da dati o documenti informatici in possesso di una pubblica amministrazione. In questi casi, se la copia o l’estratto informatico di un documento informatico sono prodotti in conformità alle vigenti regole tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell’originale da cui sono tratti solo qualora la loro conformità all’originale, in tutte le sue componenti, è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato o se la conformità non è espressamente disconosciuta. Le regole tecniche stabiliscono che la copia e gli estratti informatici di un documento informatico devono essere prodotti:
– attraverso l’utilizzo di uno dei formati idonei (ad esempio: PDF, PDF/A, TIFF, JPG, OOXML, ODF, XML, ecc.);
– mediante processi e strumenti che assicurino la corrispondenza del contenuto della copia (o dell’estratto) informatica alle informazioni del documento informatico di origine;
– previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza del contenuto dell’originale e della copia.
La copia (o l’estratto) di uno o più documenti informatici così realizzata, se sottoscritta con firma digitale o firma elettronica qualificata da chi effettua la copia, ha la stessa efficacia probatoria dell’originale, salvo che la conformità allo stesso non sia espressamente disconosciuta.
Laddove richiesta dalla natura dell’attività, l’attestazione di conformità della copia (o dell’estratto) informatica di un documento informatico può essere inserita nel documento informatico contenente la copia o l’estratto. Il documento informatico così formato è sottoscritto dal DS/DSGA con firma digitale.
Produzione di copie cartacee di documenti informatici
In questo caso, passando da un documento informatico digitalmente sottoscritto ad uno analogico, viene a perdersi la cosiddetta “catena del valore” della firma digitale, ragione per cui è necessario che la conformità all’originale sia attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato.
Tuttavia, se la copia è conforme alle vigenti regole tecniche, anche con riguardo alle disposizioni sulla conservazione dell’originale informatico, è sufficiente che la conformità all’originale non sia espressamente disconosciuta, ex art. 23, comma 2, del CAD.
Nel caso della produzione di copie cartacee conformi di documenti informatici, dovrà essere obbligatoriamente riportata la seguente dicitura:
Riproduzione cartacea del documento informatico sottoscritto digitalmente da _____________________ il _______________ ai sensi degli articoli 20, 21, e 23 del D.Lgs. n. 82/2005.
La presente copia, composta di n.________ pagine, è conforme all’originale depositato agli atti dell’Istituzione scolastica.
Luogo e data______________________ Firma del Dirigente/DSGA_______________________
