Gli effetti dell’autonomia
Istituzioni scolastiche
di Nicola Nicchiarico
(DSGA)
Questo contributo si prefigge lo scopo di evidenziare la situazione che si è determinata nel tempo, per effetto della volontà legislativa di “potenziare” l’autonomia delle istituzioni scolastiche, a prescindere dalle loro risorse (non solo finanziarie, ma anche professionali).
L’attenzione è rivolta principalmente alle tantissime Istituzioni di piccola dimensione e con popolazioni scolastiche poco numerose, che però possono comprendere più plessi dislocati in territori appartenenti a più comuni situati nelle aree più periferiche della Provincia italiana.
La Legge 59/1917, il D.lgs 165/2001 e i successivi provvedimenti legislativi, culminati nella recente Legge 107/2015, hanno tutti perseguito l’obiettivo di caratterizzare, in modo netto e forte, l’istituzione scolastica come ente dotato di una propria autonomia funzionale, organizzativa e didattica.
Tale autonomia:
sottende la volontà del MIUR di rinunciare alla sua posizione di ente sovraordinato, sfuggendo alle responsabilità connesse alla gestione amministrativa, contabile e fiscale delle istituzioni scolastiche, praticamente abbandonate a se stesse, senza le risorse tecniche e professionali indispensabili per ottemperare alle prescrizioni di legge imposte loro, risorse di cui invece sono dotati tutti gli altri enti locali. Ne è prova, ad esempio, lo sconcertante “Avviso alle Scuole”, pubblicato il 14/05/2016 tra le news del web Intranet del MIUR e riferito al “Progetto informatico di help desk amministrativo-contabile”, che prevede la ripartizione delle istituzioni scolastiche in due gruppi: il primo composto da quelle che richiedono assistenza nell’apposita area dell’Help Desk, il secondo da quelle che dovranno fornire le risposte e le soluzioni alle domande e alle richieste poste dalle prime. È questa la dimostrazione più evidente dell’assoluta indifferenza del Ministero per i problemi di gestione amministrativa che assillano le scuole e che spesso sono causa di pesanti sanzioni pecuniarie;
è stata l’occasione affinché alcuni enti e agenzie statali (ANAC, Funzione Pubblica, Agenzia delle Entrate, MEPA, INPS/INAIL, ecc.) equiparassero le istituzioni scolastiche, sotto l’aspetto più propriamente amministrativo-contabile e fiscale-contributivo, agli altri enti territoriali autonomi o addirittura alle aziende private (come fanno INPS e INAIL), basandosi sulla errata, quanto semplicistica, presunzione che esse dispongano di idonee risorse materiali e umane, nonché di conoscenze tecnico-amministrative e giuridiche che in realtà non possiedono o possiedono in misura assai limitata, soprattutto se paragonate a quelle dei Comuni, delle Asl o delle Università. Attualmente, le disposizioni degli enti e agenzie statali impartite alle Regioni, alle AUSL, ai Comuni e Aree Metropolitane (quali, per esempio, Milano e Roma) sono pressoché identiche a quelle che valgono per le piccole istituzioni scolastiche di paese o di periferia, spesso senza alcuna distinzione di sorta.
È questa equiparazione giuridica, amministrativo-contabile, fiscale e contributiva – cui si è aggiunta la necessità di realizzare una speding review orizzontale nel Comparto Scuola – la causa delle principali criticità che rendono la gestione corrente delle istituzioni scolastiche spesso insostenibile ed incapace di rispettare scadenze o espletare adempimenti, la cui elencazione completa sfugge al più avveduto dei burocrati o degli esperti. Basti ricordare:
le incertezze e le confusioni generate da una pletorica normativa legislativa, regolamentare e dispositiva (vedasi l’impressionante quantità di circolari ministeriali quotidianamente emanate dal MIUR o dai vari Enti e Ministeri) che, a partire dal 1999/2000, si è via via accresciuta, stratificandosi e/o modificandosi per effetto delle novità introdotte dai Governi che nel frattempo si sono succeduti;
la mancanza di un CCNL di comparto aggiornato, che ridefinisca funzioni e mansioni, retribuzioni e compensi accessori, nonché regole di comportamento per il personale, compatibili con le attuali esigenze di gestione e funzionamento delle istituzioni scolastiche;
l’istituzione della Dirigenza Scolastica (D.lgs 165/2001) ed il suo successivo “rafforzamento” in termini di “responsabilità”, a partire dal D.lgs 150/2010, con – in particolare – la sua insostituibilità (che esiste soltanto per le istituzioni scolastiche) e la conseguente abolizione del vicepreside e di altre figure equivalenti, ossia del middle management che, nelle istituzioni scolastiche, era rappresentato dai vicari del DS e DSGA, soggetti ormai drasticamente ridimensionati;
le aumentate difficoltà organizzative, logistiche, di controllo e coordinamento correlate ai processi di dimensionamento e di accorpamento di un crescente numero di scuole con bacini di utenza sempre più estesi (soprattutto quelle dislocate nelle aree più distanti dalle città e dalle metropoli, spesso prive delle strutture/infrastrutture e dei servizi essenziali);
il contestuale taglio del personale non docente in funzione delle esigenze di contenimento della spesa pubblica corrente;
l’intensificazione delle attribuzioni conseguente alla devolution delle funzioni amministrative e gestionali degli ex Provveditorati agli studi, avviata sin dal 2000, ma non accompagnata da adeguata formazione del personale addetto;
il forte incremento (per numero, tecnicismo burocratico e tecnologia impiegata) delle procedure richieste per l’espletamento di molteplici adempimenti connessi alle recenti disposizioni legislative in materia di acquisti e appalti, trasparenza e anticorruzione, tracciabilità finanziaria, contribuzione previdenziale e assistenziale e, dulcis in fundo, di privacy;
un sistema di progressione di carriera del personale ATA ancora basato sulla sola anzianità di servizio, a prescindere dalle competenze possedute e dalla qualità/quantità del lavoro svolto.
Pertanto, oggi, l’istituzione scolastica è sostanzialmente:
un soggetto passivo della Pubblica Amministrazione, quasi quotidianamente “assillato” dalle più disparate istanze e bersaglio di ricorrenti “molestie burocratiche” che nulla hanno a che vedere col fine istituzionale perseguito, molestie che spesso finiscono col condizionarne o penalizzarne l’attività (come, per esempio, nel caso di rilevanti sanzioni amministrative – per qualche omesso o ritardato adempimento non imputabile al DS pro tempore –, che sottraggono risorse finanziarie altrimenti destinate all’attività didattica);
un “luogo” dove è possibile acquisire esperienza diretta di quel “mostro multiforme” che è la burocrazia statale, con tutte le criticità, i paradossi, le iniquità e le contraddizioni che la caratterizzano.
La volontà di ovviare, con soluzioni precarie e nell’ottica del contenimento della spesa pubblica, alle carenze organizzative, logistiche e strutturali presenti nelle istituzioni scolastiche è testimoniata delle numerose anomalie che in esse spesso si verificano e che non trovano alcun riscontro nelle altre Pubbliche Amministrazioni: nell’ambito del pubblico impiego, è solo nel Comparto dell’istruzione che si verificano eccezioni, discriminazioni, iniquità, omissioni e inosservanza di disposizioni di legge e regolamentari.
Ne sono testimonianza i frequenti ricorsi agli organi delle giustizia civile e amministrativa contro gli atti delle scuole e del MIUR, promossi da cittadini, dipendenti ed enti statali e non statali che, ovviamente, comportano consistenti costi legali a carico del bilancio dello stesso Ministero dell’istruzione. Come se non bastasse, la situazione sopra descritta è poi ulteriormente complicata dalla non univoca interpretazione della natura e del ruolo propri dell’istituzione scolastica, che:
per il MIUR, costituisce un ente periferico strumentale, al quale ha delegato l’erogazione del servizio d’istruzione e formazione – con ampia autonomia didattica e funzionale – , rinunciando contestualmente alle proprie prerogative di vincolo e controllo gerarchico;
per il MEF e le sue agenzie (compresa Equitalia), è un soggetto cui rivolgersi per “fare cassa”, al pari degli altri enti assistenziali e previdenziali (INPS, INPDAP e INAIL);
per il Ministero della Semplificazione e della Pubblica Amministrazione e i suoi dipartimenti (Funzione Pubblica) o agenzie (Anac e Agid), è un soggetto giuridico passivo, destinatario dei controlli in ordine alla trasparenza, all’anticorruzione e al taglio della spesa pubblica, da realizzare mediante la dematerializzazione e la tecnologia informatica;
per altri enti, quali l’ISTAT e il Ministero del Lavoro e della Politiche Sociali, è sempre un soggetto passivo, utile solo per la rilevazione dei dati occupazionali e di spesa, di fatto equiparato (sulla base di semplicistiche, parziali e “strabiche” presunzioni o analogie) agli enti locali economici, che però sono dotati di una più marcata autonomia organizzativa e finanziaria.
La verità è che le istituzioni scolastiche, specialmente quelle del primo ciclo, non possono di fatto ritenersi né amministrativamente né giuridicamente autonome, come lo sono invece altri enti pubblici territoriali, poiché, sotto l’aspetto più propriamente giuridico-amministrativo:
sostanzialmente non godono di discrezionalità circa la destinazione dei finanziamenti ricevuti, che di fatto costituiscono “partite di giro” (in senso stretto o in senso lato) perché destinati ad una specifica finalità e, quindi, vincolati ad una prefissata tipologia di spesa (per esempio, spesa per la retribuzione del personale nel caso di un progetto di ampliamento dell’Offerta Formativa);
non possono scegliersi il personale in funzione delle proprie esigenze operative e funzionali, personale che viene individuato in base a graduatorie il cui unico criterio è spesso l’anzianità di servizio, e quindi reclutato su delega degli Uffici Scolastici Regionali o Provinciali; né possono permettersi il costo di consulenze esterne per la soluzione di problemi di ordine amministrativo o fiscale/contributivo;
non dispongono di un proprio patrimonio mobiliare e immobiliare, né tantomeno di capacità di investimento;
non hanno autonomia impositiva o di possibilità di autofinanziarsi e non possono richiedere contributi privati per spese logistiche e di funzionamento, giovandosi pressoché esclusivamente di finanziamenti statali, determinati ragionieristicamente in funzione della propria popolazione scolastica e, pertanto, tanto più modesti quanto più ridotto è il numero degli alunni iscritti. Ne consegue che le istituzioni scolastiche, in particolare quelle più piccole, al netto delle spese annuali fisse (per la sicurezza, per le licenze d’uso, per l’assistenza tecnica, per il materiale di cancelleria, ecc.), non dispongono assolutamente di fondi per soddisfare esigenze eccedenti la stretta necessità; che la totalità delle loro entrate è costituita essenzialmente da partite di giro, la cui destinazione è fissata dal Miur o da altri soggetti terzi; che il rispetto delle scadenze dei pagamenti è strettamente correlato alla effettiva acquisizione dei relativi finanziamenti (e questo rende superfluo l’Indice di tempestività dei pagamenti, il cui rispetto è obbligatoriamente richiesto dal MEF anche alle scuole);
sono soggette al controllo di revisori dei conti individuati tra il personale del MEF e del MIUR, ossia delle stesse amministrazioni che sono sovraordinate alle istituzioni scolastiche e che forniscono loro le dotazioni finanziarie necessarie per sopravvivere, a differenza di quanto avviene negli Enti locali;
sono rette da un Dirigente che:
considerato lo specifico contesto in cui opera, non ha la concreta possibilità di sanzionare atti rilevanti sotto il profilo disciplinare, né può licenziare dipendenti responsabili di gravi reati, anche penali;
praticamente non ha la rappresentanza legale nei giudizi e nelle controversie, soprattutto per questioni civili e amministrative, poiché l’Avvocatura dello Stato interviene a supporto della scuola solo in limitati casi di rilevante importanza;
è escluso dal ruolo unico della Dirigenza poiché ex docente in possesso di titoli idonei per l’insegnamento, e non certo per la direzione di enti pubblici;
ha scarsa discrezionalità in materia di utilizzazione e mobilità interna del personale, i cui diritti e doveri sono rigidamente previsti da un CCNL spesso scaduto da anni e perciò inadeguato alle nuove esigenze che nel frattempo si sono determinate;
sono costituite da un’unica AREA ORGANIZZATIVA OMOGENEA che fa capo al solo Dirigente scolastico, che di fatto è impossibilitato a sovraintendere a tutto (cosi come dovrebbe essere), ma che tuttavia ha diretta responsabilità della gestione didattica, amministrativa e contabile dell’istituzione scolastica; ragione per cui, in caso di sua assenza o omissione, non può essere sostituito da nessuno, neppure dal suo collaboratore o dal DSGA. Cosa che non si verifica negli altri enti autonomi, dove sono presenti più aree organizzative omogenee, a cui sono preposti dirigenti e/o funzionari delegati che si occupano di singoli settori, realizzando così una più funzionale ripartizione delle competenze e dei compiti.
Esistono poi ulteriori motivi che si potrebbero addurre a dimostrazione della sostanziale “NON AUTONOMIA AMMINISTRATIVA E GIURIDICA” delle istituzioni scolastiche, ma ci asteniamo dal farlo in questa sede. Quello che ci preme sottolineare è che la loro inopportuna e strabica equiparazione agli altri enti autonomi ha comportato una molteplicità crescente di operazioni, procedure e adempimenti, sistematicamente imposti dagli enti più disparati e quasi sempre estranei ai loro compiti istituzionali. Il “combinato disposto” dell’autonomia didattica e amministrativa e dell’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, comunque necessario, ha generato tutta una serie di nuovi compiti e prevede l’introduzione di processi di informatizzazione amministrativa e didattica che le istituzioni scolastiche spesso non riescono ad assolvere correttamente anche per la presenza di personale che, ancora oggi, non riceve adeguato addestramento all’uso dei nuovi strumenti tecnologici o burocratici. E’ il caso, ad esempio, dell’obbligo all’introduzione della dematerializzazione amministrativa prevista dal Codice dell’Amministrazione Digitale o della tenuta e dell’aggiornamento del sito web conforme alle prescrizioni di legge e dell’AgID ma di fatto poco funzionale alle esigenze degli studenti e delle loro famiglie; o ancora, il caso dell’esecuzione di operazioni su piattaforme informatiche amministrative e contabili, progettate per enti diversi dalle istituzioni Scolastiche, il cui uso richiede appropriate conoscenze tecniche, giuridiche o procedurali la cui ignoranza espone l’obbligato al rischio di pesanti sanzioni amministrative e pecuniarie.
Se da un lato l’addestramento del personale amministrativo delle II. SS. all’uso dei nuovi strumenti burocratici di tipo informatico è attualmente demandato alla consultazione di ridondanti e spesso inadeguate guide, alla lettura delle indicazioni pubblicate sui siti web od alla chiamate degli help desk, dall’altro, per la vigente e obsoleta normativa contrattuale di comparto, l’uso di quegli strumenti è inteso come mansione eventuale o supplementare rispetto al lavoro ordinario del personale docente e ata. A ciò si aggiunge l’atteggiamento di scarso interesse che Il MIUR tiene rispetto alle istanze amministrative poste da altri enti alle Scuole, rispetto ai quali si limita all’informazione generica e interviene come organo di governo solo al verificarsi di situazioni di incertezza o di criticità tali da sfociare nell’aperta protesta o nella plateale contestazione.
In Italia vige il principio giuridico, secondo cui è sempre fatta salva “la diligenza del buon padre di famiglia” e la “buona fede”. Ed è proprio in virtù di tale principio che, nei casi precedentemente presi in considerazione, non si può ritenere responsabile il Dirigente scolastico, né il DSGA chiamato soltanto a coadiuvarlo nella predisposizione degli atti (ma non ad eseguirli), secondo quanto disposto dai Decreti Delegati del 1994; questo perché il Dirigente scolastico pro tempore può non essere lo stesso che si è reso responsabile dell’omissione o dell’errata esecuzione dell’adempimento. Salvi i casi di dolo o colpa grave, la ragione – da ritenersi giuridicamente fondata- per la quale è legittimo impiegare i fondi destinati al funzionamento per il pagamento di sanzioni amministrative risiede nel fatto che è il MIUR ad averne la responsabilità indiretta ed oggettiva, allorquando non si preoccupa di prevenirne le cause, provvedendo all’informazione/formazione specifica del personale amministrativo della scuola e fornendo le risorse materiali e professionali indispensabili per consentire alle segreterie di adempiere al meglio gli obblighi di legge. D’altronde, delle eventuali sanzioni per omissioni o errori amministrativi sono indirettamente responsabili anche il MEF, il Ministero della P.A. e quello dei Lavori Pubblici, nonché i loro dipartimenti o agenzie (Agenzia delle Entrate, Ragionerie Territoriali dello Stato, Anac, Agid, ecc.), oltre all’Inps e all’Inail che, da un lato, impegnano ingenti risorse economiche per realizzare le loro piattaforme informatiche e, dall’altro, limitano al minimo indispensabile le spese per le istruzioni e le modalità d’uso, presumendo che sia sufficiente pubblicarle sui propri siti web, invece di diramare, per esempio delle semplici newsletters da recapitare agli indirizzi email delle P.A. interessate. Infatti, è illusoria la pretesa che il Dirigente Scolastico e il Direttore s.g.a. impieghino gran parte delle loro giornate lavorative per “scrutare” i vari siti web per tenersi aggiornati sulle novità burocratiche e sulle istruzioni operative, oppure per consultare spesso astruse quanto voluminose guide tecniche, pensate per veri professionisti del settore, e non certo per il personale della scuola, che esperto non è in materia. Così come è inopportuno consentire l’accesso alle suddette piattaforme solo con le credenziali strettamente personali dei Dirigenti scolastici per l’esecuzione di operazioni che investono l’attività gestionale dell’istituzione scolastica (per es., acquisizione CIG/CUP dai siti dell’ANAC per gli acquisti di beni e servizi; trasmissione telematica al MEF delle dichiarazioni fiscali e di pagamento relative ai cedolini unici, 760, IRAP e F24EP; invio ordini al portale del MEPA; invio semestrale al portale PERLA dei dati relativi ai contratti, ecc.), ritenendo ipocritamente che siano essi personalmente ad effettuare tali operazioni, e non invece le segreterie, da loro tacitamente delegate. Sarebbe senz’altro auspicabile che, al posto delle credenziali personali, fossero usate quelle intestate all’istituzione scolastica (per es., scegliendo come username il codice fiscale o quello meccanografico della scuola) perché, comunque, è sempre il Dirigente scolastico, ex lege, il suo legale rappresentante.
Una semplificazione, questa, non di poco conto, in quanto eviterebbe inutili complicazioni e tortuosi passaggi burocratici, come nel caso dell’avvicendamento tra due Dirigenti scolastici.
In conclusione, è assolutamente necessario un intervento legislativo che chiarisca con precisione, una volta per tutte, la configurazione giuridica e amministrativa delle istituzioni scolastiche nel quadro delle Pubbliche Amministrazioni, nonché un CCNL di comparto più rispondente alle loro peculiari esigenze operative. Già da tempo sono state individuate le possibili soluzioni, che peraltro non comporterebbero drastici stravolgimenti dell’assetto normativo vigente. Quella che sembra mancare è la volontà politica o, meglio, quello che sembra prevalere è il disinteresse di chi dovrebbe preoccuparsi del problema (Parlamento e Governo in primis).
