Il bonus premiale
tra necessitati ritardi e persistenti conflitti
di Francesco G. Nuzzaci
I.A differenza della ministra Giannini, che nel question time alla Camera ha dichiarato di condividere con i sindacati di comparto la bozza di contratto sulla mobilità volta ad aggirare i vincoli della Legge 107/15, e ciò nonostante augurandosi che superi le forche caudine della Funzione Pubblica prima e della Corte dei conti poi, nella stessa giornata il vertice amministrativo del suo dicastero (nelle persone del capodipartimento per l’istruzione e dei direttori generali delle risorse e degli ordinamenti) ha anticipato i contenuti di una circolare che sarà emanata in seguito ai richiesti – e, alla buon’ora, resi – approfondimenti dell’Ufficio legislativo del MIUR.
Non potendo procrastinare oltre una melina necessitata dal politically correct, incluso il colpo di sonda in precedenza lanciato dalla nota dell’USR Veneto n. 2982 del 16.02.16 per saggiare la prevista, inviperita reazione dei sindacati, Viale Trastevere si è dovuto infine esprimere ufficialmente. E lo ha fatto negli stessi termini già da noi utilizzati su questa rivista (cfr. Andar per FAQ con la 107, ovvero le vertigini della libertà, novembre 2015) per contestare gli implausibili arzigogoli interpretativi preordinati alla – dichiarata – disapplicazione di leggi dello Stato; pedissequamente riproposti nella corposa nota unitaria del 15 marzo 2016, con cui CGIL, CISL, UIL e SNALS si sono presentati al tavolo tecnico ministeriale sui fondi alle scuole per il bonus docenti, e conclusa con alcune singolari affermazioni che fanno scempio degli elementari canoni ermeneutici pure significati dalla dottrina e dalla giurisprudenza, qualora non fosse bastato il tenore letterale dei testi normativi osteggiati.
Vi è scritto alla lettera, virgole e trattini inclusi, che non sono applicabili al contesto scolastico: – art. 17 del D. l.vo 165/2001 (riguardante la Dirigenza Amministrativa e non la Dirigenza Scolastica regolata dall’art. 25 dello stesso D. l.vo 165/2001); – art. 9 (capacità valutativa del DS non prevista da leggi per il DS) e art. 18 del D. Lvo 150/2009 (promozione del merito e del miglioramento assolta attraverso la procedura democratica già delineata tramite il coinvolgimento degli organi collegiali, organi assenti nel resto della Pubblica Amministrazione e di cui il DS deve rispettare le competenze); – art. 40 del D. l.vo (trattamento accessorio nei limiti previsti dalla legge, limiti inesistenti e non previsti dalla legge sulla contrattazione, essendo, come già detto, la Legge 107 legge ordinaria e non incidente in materia contrattuale); – comma 196 della Legge 107/2015 (che sancisce l’inefficacia delle norme e procedure contrattuali contrastanti con quanto previsto dalla Legge 107, ma che non ha il potere di prevedere ciò in quanto legge ordinaria sulla scuola e non legge speciale sul Contratto (con la maiuscola!).
A voler seguire gli spericolati equilibrismi lessicali di CGIL, CISL, UIL e SNALS, e a prescindere dalla loro cifra stilistica, dobbiamo ritenere carta straccia i nostri rudimenti del diritto faticosamente acquisiti, avendo ora appreso che una norma speciale, qual è l’articolo 25 del D. Lgs. 165/01, non integra la disciplina generale della dirigenza pubblica, di cui è parola nelle disposizioni codificate, in particolare nel Titolo II, Capo II, artt. 13-29 bis.
Non la integra, bensì la cancella! In virtù di una stravagante interpretazione abrogatrice che vorrebbe, per le istituzioni scolastiche, una dirigenza dimidiata siccome controparte – ieri datoriale e oggi padronale – dei lavoratori della scuola: una dirigenza per modo di dire, in definitiva una dirigenza finta.
Anche se ripetersi – e non una sola volta, per la verità – è un’operazione inelegante, occorre ribadire che, alla stregua di connotati strutturali e indefettibili di ogni dirigenza pubblica c.d. gestionale (come indiscutibilmente è quella agita nelle istituzioni scolastiche e formative), figurano, tra le altre, le seguenti attribuzioni, che possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative, come recita l’art. 4, comma 3, del D. Lgs. 165/01:
-la valutazione del personale, funzione non derogabile (art. 17, comma 1, lett. e/bis, del D. Lgs. 165/01);
-la diretta responsabilità dell’attribuzione di trattamenti economici accessori (art. 45, comma 4, del D. Lgs. 165/01);
-la valutazione della performance individuale, che deve realizzare una significativa differenziazione dei giudizi (art. 9, del D. Lgs. 150/09);
-il divieto di distribuzione di premi in maniera indifferenziata e sulla base di automatismi (art. 18, del D. Lgs. 150/09);
-l’attribuzione al dirigente di qualsivoglia struttura organizzativa, nelle more dei rinnovi contrattuali successivi al D. Lgs. 150/09 (che comunque dovranno soggiacere a norme imperative), del potere di misurazione e valutazione della performance (art. 5, comma 11, del D. Lgs. 95/12, convertito nella Legge 135/12);
– da ultimo, o prima ancora, il concorrente obbligo (con l’Amministrazione) di individuare le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui si è preposti, anche al fine dell’elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno del personale.
Con formule linguistiche più puntuali, le attribuzioni della dirigenza pubblica or ora sunteggiate sono state riproposte per esplicito, e potenziate, dalla liberticida – secondo i suoi accaniti, ed interessati, detrattori – Legge 107/15, parimenti imperativa, al di cui tenore, per dare piena attuazione all’autonomia scolastica e alla organizzazione del sistema di istruzione (comma 78), il dirigente scolastico, oltre ad esercitare le generali funzioni del richiamato articolo 25 del D. lgs. 165/01:
definisce gli indirizzi per (tutte) le attività della scuola e delle scelte di gestione e di amministrazione necessarie all’approntamento del PTOF, poi elaborato dal Collegio dei docenti – che presiede – ed approvato dal Consiglio d’istituto, di cui è membro di diritto e con l’obbligato potere di proposta (comma 4);
individua il personale da assegnare ai posti dell’organico dell’autonomia (comma 18), proponendo gli incarichi ai docenti dell’Ambito territoriale (comma 79) e stipulando i relativi contratti (comma 81);
ha facoltà di scegliere, nell’ambito dell’organico dell’autonomia, fino al 10% dei docenti che lo coadiuvano in attività di supporto organizzativo e didattico dell’istituzione scolastica (comma 83);
previ criteri del Comitato di valutazione – che presiede -, assegna annualmente al personale docente, con adeguata motivazione, un premio accessorio (comma 127) finanziato da un apposito fondo nazionale annuo (comma 126).
II. Quale, dunque, l’esito degli approfondimenti, con il corredo dei relativi riferimenti normativi? E dopo che si sono persi sei mesi, sì che l’attribuzione del bonus premiale nel corrente anno scolastico sarà, inevitabilmente, un’operazione assai problematica?
1-Il Comitato di valutazione è validamente costituito anche se non tutti i componenti abbiano espresso la propria rappresentanza. Talché gli Uffici scolastici regionali, che non riescano a designare il componente esterno per tutti i Comitati di valutazione, potranno ora comunicarlo alle istituzioni scolastiche per autorizzarle ad insediarli comunque, e consentire agli stessi di operare, anche con i restanti sei componenti tutti interni, prevalendo, in caso di parità, il voto del presidente;
2-Difatti, il Comitato di valutazione non è più, dopo la novella della Legge 107, un organo collegiale perfetto, e quindi può deliberare con la presenza della metà più uno dei componenti in carica e secondo la regola della maggioranza assoluta dei voti validamente espressi;
3-Pur qualificato come retribuzione accessoria, il bonus non è contrattabile in quanto prerogativa dirigenziale, ai sensi degli articoli 17 e 40 del D. Lgs. 165/01 e ai quali non è possibile derogare, come espressamente statuito dalla norma imperativa di cui all’art. 1, comma 196, della Legge 107/15: con buona pace dei quattro sindacati, che non tollerano un’autorità salariale personalistica e monocratica; compreso quello che – insieme a GILDA, COBAS, UNICOBAS, LIP E UDS – ha presentato in Cassazione quattro quesiti referendari per la sostanziale cancellazione della Legge 107/15, tra i quali spiccano le richieste abrogazioni del potere discrezionale del dirigente scolastico di scegliere e di confermare i docenti nell’istituto scolastico, nonché quello di scegliere i docenti da premiare economicamente. Perché – sempre a loro dire – la legge 107 reca grave pregiudizio alla professionalità docente e alla libertà d’insegnamento… dato che la sua applicazione è rimessa a un indirizzo dirigistico e autoritario, estraneo alla cultura della scuola italiana.
Il resto è noto, rivenendo dal tenore letterale della legge e dalle pregresse fonti normative di pari grado ad essa raccordabili:
4-Sia pure con un pauroso ritardo, la valorizzazione dei docenti parte dal corrente anno scolastico, poiché la disponibilità del fondo nazionale di 200 milioni annui decorre dall’anno 2016. Altrimenti nella legge sarebbe stato scritto dall’anno scolastico 2016-2017, così come è stato fatto – sono solo alcuni esempi – per la costituzione degli Ambiti territoriali, per la definizione dell’organico dell’autonomia, per l’attuazione del PTOF…;
5-Il già firmato decreto ministeriale, attualmente all’esame della Corte dei conti per la registrazione, ripartirà il fondo a livello territoriale e tra le istituzioni scolastiche in proporzione alla dotazione organica dei docenti, considerando altresì i fattori di complessità di dette istituzioni e delle aree soggette a maggior rischio educativo: mediamente saranno 23.000 euro lordo Stato per ciascuna di esse;
6-Il fondo è, per legge, destinato al personale docente di ruolo delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, compresi quindi i docenti della scuola dell’infanzia, del sostegno, dell’IRC , ma non i docenti supplenti;
7-Non sono predefinite cifre minime o massime da erogare: dipende dai criteri valutativi formalizzati dal Comitato di valutazione e dalla motivazione del dirigente in sede di attribuzione del premio. Una nota esplicativa, che accompagnerà il decreto, puntualizzerà che il bonus non potrà essere distribuito a pioggia né dato solo a uno o due docenti. Presumibilmente essa dovrebbe riprendere quanto disposto dall’ art. 5, comma 11- quinquies, del D.L. 95/12, convertito nella Legge 135/12, secondo cui il personale risultato più meritevole deve essere non inferiore al 10% della totalità dei dipendenti oggetto della valutazione.
Sentita la comunicazione ministeriale, la Quadriplice, presentatasi insieme a rappresentanze di dirigenti scolastici…che non vogliono essere e fare i dirigenti, ha abbandonato, sdegnata, il tavolo, preannunciando un chiarimento politico (ancora?) oppure un conflitto permanente, inclusa l’adizione dei tribunali della Repubblica per sentire pronunciare per via giudiziaria – ma non si comprende su quali basi giuridiche – la radicale cancellazione di una legge odiosa.
Li chiamano percorsi di legalità e di partecipazione!
III. Il Miur ha rotto gli indugi, è vero. Ma resta il fatto che, a poco più di due mesi dal termine delle attività didattiche, non si sa se tutti gli Uffici scolastici regionali abbiano provveduto a nominare il componente esterno del Comitato di valutazione e/o abbiano formalmente comunicato alle scuole di non poterlo/volerlo fare. E soprattutto non si sa se in ogni istituzione scolastica i Collegi dei docenti e i Consigli d’istituto abbiano proceduto alla scelta dei componenti interni: i tre docenti, anzitutto, e i due rappresentanti dei genitori (un rappresentante dei genitori e un rappresentante degli studenti nelle scuole del secondo ciclo).
Ma possono le predette scuole dirsi inadempienti, alla luce dell’incredibile topica in cui, oramai da tempo, sono incorsi gli anonimi estensori delle FAQ diramate dal MIUR, che sul punto tuttora permane silente?
Trattasi della risposta al quesito sulla valida costituzione del Comitato anche nel caso in cui non tutte le componenti abbiano espresso la propria rappresentanza, come, ad esempio, quando il Consiglio d’istituto o il Collegio dei docenti non provvede volontariamente alla scelta dei componenti di sua spettanza; con ciò essendo stato fornito – lo avevamo già scritto – ai sindacati di comparto uno dei più incisivi strumenti di contrasto alla Legge 107, avendo proprio l’ Amministrazione riconosciuto al Collegio dei docenti e al Consiglio d’istituto la facoltà di non provvedere volontariamente alla scelta dei componenti (del Comitato di valutazione) di sua spettanza, e – secondo le elementari categorie della logica – agli eventuali prescelti di rifiutare l’incarico. Dopodiché, nella legittima (?) ipotesi della mancata scelta dei complessivi cinque componenti da parte dei due summenzionati organi collegiali – e sempre se la logica conserva ancora un minimo diritto di cittadinanza -,lo pseudo Comitato di valutazione potrebbe costituirsi e deliberare in assenza del numero legale: vale a dire con il solo dirigente scolastico e con il solo membro esterno individuato dall’USR. Il che è palesemente assurdo!
Vogliamo sperare che adesso tale aberrazione sia sanata. A differenza delle FAQ, prive di qualsivoglia valore giuridico, una circolare può qualificarsi alla stregua di una direttiva, da cui è pure possibile discostarsi, ma allegando puntuale idonea motivazione, per non incorrere nelle diverse, concomitanti forme di responsabilità contemplate dall’ordinamento.
E allora l’Amministrazione, ancor prima dei suoi dirigenti scolastici-sceriffi d’Italia, dovrà acquisire, e partecipare, la consapevolezza che il diritto non consente a collegi amministrativi incardinati nell’ordinamento statuale di disattendere gli inerenti obblighi istituzionali.
Di sicuro non lo consente agli organi collegiali che non siano esponenziali della c.d. comunità scolastica – ed è il solo Consiglio d’istituto – e perciò esercitanti un’azione latamente politica, dunque libera nel fine ma entro i limiti dell’autonomia funzionale di ogni istituzione scolastica, nella nuova doppia veste di ente soggettivizzato e, al tempo stesso, di organo dello Stato. Ed è noto che entro tali limiti non possono di per sé sussistere responsabilità giuridicamente esigibili. Tanto ciò è vero che qui l’unica reazione apprestata dall’ordinamento per assicurare la funzionalità del sistema – nel caso di specie, l’obbligata scelta di tre membri del costituendo Comitato di valutazione – è lo scioglimento dell’organo, (ora) disposto dal direttore dell’Ufficio scolastico regionale, con contestuale nomina del commissario ad acta, verificatasi la previsione dell’art. 28, comma 7, del D. Lgs. 297/94, di persistenti e gravi irregolarità o di mancato funzionamento.
Diversa è la prospettiva nel caso di organi collegiali squisitamente tecnico-professionali, vieppiù se di natura non elettiva e a composizione istantanea ed automatica, come il Collegio dei docenti. E, a fortiori, lo è per i loro singoli componenti: tutti vincolati al perseguimento dei fini istituzionali, a nulla qui rilevando che al pregresso rapporto di pubblico impiego sia subentrato un rapporto di lavoro di matrice privatistica (che, anzi, a ben riflettere, è meno garantista a fronte di mancati o inesatti adempimenti).
Nello specifico, l’articolo 7, comma 2, lettera l), del D. Lgs. 297/94 statuisce che il Collegio dei docenti elegge (ora sceglie), nel suo seno, i docenti che fanno parte del comitato di valutazione. L’impiego dell’indicativo fuga ogni dubbio, imponendo un obbligo. E se esso non viene osservato, il dirigente scolastico deve adottare tutte le misure previste o deducibili dalla norma attributiva dell’inerente potere, quale primo responsabile ed esclusivo garante del corretto funzionamento degli organi collegiali. In concreto ed extrema ratio, esperiti infruttuosamente tutti i tentativi per indurre il Collegio al suo adempimento, analiticamente riportati nel verbale della seduta, potrà infine formalizzare una sua proposta di nomina dei due prescelti componenti per il Comitato e metterla prioritariamente ai voti per appello nominale, facendo così venir meno lo schermo protettivo della collegialità, di modo che possa emergere la responsabilità di ciascun membro e dunque procedersi nei suoi confronti, ricorrendone i presupposti, con l’azione disciplinare. E, qualora i prescelti (rectius: individuati) rifiutino poi di far parte del Comitato, impartirà loro un ordine di servizio, sempre fatta salva l’azione disciplinare. Per contro, non saremmo sicuri di potere qui avallare prospettazioni che contemplino un intervento extra ordinem del dirigente scolastico, che si sostituisca all’organo collegiale inerte, sia pure per garantire la continuità dell’azione amministrativa.
IV. Fatta valere la legalità, resta l’ultima domanda: è legittimo-giusto-opportuno comunicare alla platea dei docenti i criteri per l’attribuzione della premialità deliberati – e quindi solo da quel momento resi pubblici – a due mesi dal termine delle attività didattiche?
O è giusto-opportuno, oltre che legittimo, traslare il budget degli 8/12 del 2016, ma incidente sul corrente anno scolastico, sull’anno scolastico successivo, in cui parte, insieme a uno stabile organico dell’autonomia, l’attuazione del PTOF e la realizzazione del Piano di miglioramento, cui poter correlare – con tempi più distesi e significativi – il riconoscimento del merito?
Non ci sembra un insormontabile ostacolo la formula linguistica del comma 127, secondo cui il dirigente scolastico assegna annualmente…
Pur tuttavia, anche qui, non siamo sicuri di poter dare un consiglio del genere. Magari potrebbe fornire lumi proprio l’attesa, imminente circolare ministeriale.
