Viaggi d’istruzione e adempimenti burocratici

I docenti accompagnatori sono tenuti a verificare l’integrità e la sicurezza del mezzo di trasporto su cui viaggeranno insieme agli alunni?AbstractLa Circolare n. 674 del 3 febbraio 2016, con la quale il Miur ha impartito disposizioni alle scuole in materia di organizzazione dei viaggi di istruzione, vincola il Dirigente scolastico e tutto il personale alla sua osservanza, perché la scuola, pur essendo dotata di personalità giuridica e di autonomia, è chiamata ad espletare funzioni statali quando partecipa, con l’Amministrazione scolastica, alle  attribuzioni in materia di ordinamenti e programmi scolastici, organizzazione generale dell’istruzione scolastica e stato giuridico del personale.

 

È interesse d’un insegnante titolare di materie letterarie in una scuola secondaria di I grado sapere quale sia la normativa attualmente in vigore in materia di viaggi di istruzione. In particolare, il professore vorrebbe sapere “se c’è ancora l’obbligo per gli accompagnatori di verificare l’integrità dell’autobus, l’usura delle gomme e quant’altro”. Il cortese insegnante ha offerto anche un gentile endorsement al redattore di Scuola & Amministrazione, ricordandogli che, qualche tempo fa, esattamente il 3 febbraio 2016, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha diramato la Circolare prot.n.674, esprimendo al riguardo una sorta di raccomandazione.

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Orbene, nella richiamata circolare il Ministero ha invitato i Dirigenti scolastici a porre attenzione su taluni aspetti relativi alla organizzazione dei viaggi di istruzione;  in particolare, nella scelta delle aziende cui affidare il servizio di trasporto, verificando, tra l’altro, l’idoneità e la condotta in itinere del conducente del pullman, nonché l’idoneità del veicolo ed accertando che il viaggio si svolga con le necessarie garanzie di sicurezza.

Proprio in materia di sicurezza in itinere, il 5 gennaio 2016 il Miur ha sottoscritto un Protocollo d’intesa con il Ministero dell’Interno, in relazione al quale, poi, la Polizia stradale ha elaborato un Vademecum tecnico, che è stato allegato alla sopra citata circolare.

Ciò detto, appare chiaro che, per rispondere al quesito, è necessario accertare quali siano gli effetti che le circolari producono nel mondo del diritto, cioè nell’ampio spazio delle relazioni che con i cittadini stabiliscono i titolari degli organi e degli uffici ai quali esse sono rivolte. Si tratta, in sostanza, di riportare alla memoria le nozioni di diritto pubblico e di diritto amministrativo, in particolare quelle relative alle ben note fonti di diritto.

 Il 5 gennaio 2016 il Miur ha sottoscritto un Protocollo d’intesa con il Ministero dell’Interno, in relazione al quale, poi, la Polizia stradale ha elaborato un Vademecum tecnico

Chiedendo sommessamente scusa ai pazienti lettori indottrinati in scienze giuridiche, si dirà che vengono definite fonti di diritto gli atti generali che attribuiscono diritti soggettivi, o interessi legittimi, insieme con gli atti, parimenti generali, che estinguono gli stessi generi di diritti ed interessi legittimi e, infine, gli atti che modificano diritti ed interessi legittimi.

Orbene, le circolari non rientrano nella predetta categoria delle fonti di diritto.

 La dottrina e la giurisprudenza, ordinaria, amministrativa e contabile, hanno concordemente affermato che le circolari sono atti con i quali i titolari dei vertici degli organi della Pubblica amministrazione rivolgono direttive agli uffici sottordinati, per dare omogeneità di indirizzo operativo al loro personale o per risolvere omogeneamente problemi di applicazione di norme giuridiche di dubbia interpretazione.

Ne discende che le disposizioni contenute nelle circolari, in linea di principio,  non sono affatto idonee ad incidere nella sfera giuridica della generalità dei cittadini, nel senso che non possono limitare, modificare oppure estinguere diritti ed interessi legittimi di persone, al di là dei dipendenti degli uffici ai quali le circolari stesse sono rivolte.

Appare utile, a questo punto, fare una distinzione fra gli organi della Pubblica amministrazione (della quale, ovviamente, la Scuola fa parte integrante), perché ve ne sono di due categorie, con connotati strutturali e funzionali abbastanza diversi.

Da una parte, vi sono organi che sono  dotati di una propria autonomia istituzionale, che li rende assimilabili agli enti dotati di personalità giuridica; sono organi svincolati da qualsiasi relazione di dipendenza da altri enti o istituzioni; rientrano in questa tipologia di organi l’INVALSI e l’INDIRE.

Dall’altra parte, vi sono organi legati fra loro da una relazione molto stretta, che implica sostanzialmente l’esistenza di un vero e proprio rapporto di gerarchia funzionale. È, questo, il caso che viene offerto dall’attuale organizzazione dell’Amministrazione scolastica regionale, nella quale la Direzione dell’Ufficio Scolastico Regionale, con sede nel capoluogo regionale, è legata  da un rapporto di immedesimazione con quelli che, una volta, si chiamavano Uffici Scolastici Provinciali, e che oggi, come è ben noto, hanno il più anodino nome di  Ambiti Territoriali, i cui uffici sono sezioni periferiche dell’Ufficio Scolastico Regionale. I dirigenti degli ambiti territoriali sono funzionalmente sottordinati al Dirigente Generale Regionale.

Orbene, il Ministro del Miur non può disciplinare con circolari funzioni che sono proprie del Presidente e del personale dell’INVALSI o dell’INDIRE, a differenza di quanto lo stesso Ministro può fare nei riguardi dei Dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale e di tutto il personale inquadrato nel suddetto Ufficio.

L’inosservanza delle disposizioni contenute nella circolare e nei suoi allegati comporterebbe la responsabilità disciplinare dei dipendenti inquadrati negli organici della scuola considerata

Ne deriva che, se il Direttore del citato Ufficio Scolastico Regionale, inverosimilmente,  non si adeguasse alle disposizioni contenute in una circolare del Miur, incorrerebbe in una delle diverse forme di responsabilità previste dal Decreto Legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, tante volte, poi, modificato ed integrato.

Similmente, incorrerebbe in responsabilità disciplinare il personale di uno degli Ambiti Territoriali, compresi nel suddetto Ufficio Scolastico Regionale, che non si attenesse ai termini ed alle forme organizzative o attuative, contenuti in una circolare ministeriale.

Venendo, finalmente, al tema del quesito, occorre tener presente che, quando l’articolo 21 della Legge-delega n. 59, del 15 marzo 1997, concesse l’autonomia a tutte le scuole d’ogni ordine e grado, autonomia poi specificata dal Regolamento n. 275 dell’8 marzo 1999, l’Avvocatura Generale dello Stato prospettò al Ministro dell’allora Pubblica Istruzione l’impossibilità, per le periferiche Avvocature Distrettuali,  oltre che  per la Generale, di rappresentare in giudizio le scuole, in quanto l’avvenuta concessione della personalità giuridica ed il contestuale riconoscimento dell’autonomia avrebbe fatto rientrare le scuole nella categoria degli enti diversi dall’Amministrazione scolastica.

La successiva evoluzione normativa ha fatto recedere l’Avvocatura Generale dello Stato dal suo primo, negativo orientamento; è stato così definitivamente preso atto che, anche dopo l’entrata in vigore del predetto Regolamento sull’autonomia, le scuole autonome continuano a svolgere funzioni e finalità di competenza dello Stato. Lo dice espressamente l’art. 1, comma 3, lett. q), della citata Legge n. 59 del 1997, il quale  conferma che restano funzioni statali le attribuzioni in materia di ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell’istruzione scolastica e stato giuridico del personale. Pertanto, le scuole autonome  continuano ad agire come organi dello Stato e, deinde, del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.

Per quanto richiamato, si risponde all’autore del quesito dichiarando che la predetta Circolare ministeriale n. 674 del 3 febbraio 2016 vincola tutti i dipendenti del Miur, compresi i Dirigenti scolastici, nel senso che l’inosservanza delle disposizioni contenute nella circolare e nei suoi allegati comporterebbe la responsabilità disciplinare dei dipendenti inquadrati negli organici della scuola considerata.

 

Fonti normative

Circolare MIUR n. 674 del 3 febbraio 2016

Decreto Legislativo n. 165 del 30 marzo 2001

Legge-delega n. 59 del 15 marzo 1997

DPR n. 275 dell’8 marzo 1999