Sanzioni disciplinari: i poteri del DS

Il caso della docente di Palermo sospesa riporta alla luce un’incongruità del nostro ordinamento: può il ds annullare d’ufficio una sanzione disciplinare? AbstractLa vicenda che ha coinvolto nelle ultime settimane Rosa Maria Dell’Aria, la docente palermitana sospesa per non aver vigilato sull’operato dei suoi alunni, ha sollevato le perplessità di un dirigente scolastico. L’autore del quesito chiede al direttore Scrimitore perché, vista la palese illegittimità dell’atto di sospensione, la vicenda debba concludersi in tribunale, e non possa essere invece il ds responsabile a revocare il provvedimento firmato dall’Ufficio scolastico regionale.   

 

Allo stato attuale, il dirigente scolastico non dispone del potere di annullare d’ufficio la sanzione disciplinare che abbia inflitto ad un suo dipendente. Tale sanzione, prima d’essere affidata alla valutazione del Giudice del lavoro, potrà essere riconsiderata in sede di conciliazione non obbligatoria, quando la contrattazione collettiva avrà dato attuazione all’art. 29 del CCNL-Istruzione e Ricerca del 19 aprile 2018, individuando la tipologia delle fattispecie astratte di comportamenti illeciti e le corrispondenti sanzioni da comminare.

In proposito, è interesse di un attento dirigente scolastico tentare di dissolvere un dubbio che gli è sorto leggendo le considerazioni, quasi del tutto convergenti, che nelle scorse settimane sono state riportate su molti mass-media da personalità di diversa appartenenza professionale, in relazione alla disavventura in cui è incorsa la professoressa di italiano e storia dell’Istituto Tecnico Industriale “Vittorio Emanuele III” di Palermo, in seguito alla diffusione del video nel quale gli studenti della sua II classe hanno proposto improbabili analogie fra le leggi razziali del 1938 e l’attuale decreto bis sulla sicurezza.

 

Le 15 rose rosse, offerte dagli alunni all’insegnante, e l’accoglienza che le hanno riservato i colleghi il giorno del suo rientro a scuola non hanno dissolto il dubbio che l’innominato dirigente scolastico ha esposto alla rivista, chiedendo la ragione per cui un sistema giuridico ordinamentale, di cui la scuola è parte, non consente né al capo d’istituto, né all’organo dell’Amministrazione chiamato ad esercitare il potere di vigilanza, di togliere efficacia ad un atto che l’Amministrazione stessa riconosca chiaramente gravato da un vizio insanabile di illegittimità, sin dal momento della sua adozione.

Sembra palesemente incongruo al predetto dirigente che l’ordinamento giuridico vigente non contenga una disposizione che permetta alla scuola di porre rimedio ad un suo errore, e la obblighi ad attendere che sia il magistrato del lavoro a dichiarare illegittimo l’atto, che lo stesso dirigente riconosca privo del necessario fondamento giuridico

 

Sino alla conclusione della prima metà degli anni ‘90, la questione non si sarebbe potuta porre, perché il rapporto di servizio degli insegnanti era disciplinato dalle norme giuridiche del diritto amministrativo, le quali affidano al capo di istituto la funzione di dirigere la scuola, con l’emanazione soprattutto di atti amministrativi, attenendosi rigorosamente ad un modello di atto che, a partire dal 7 agosto del 1990 – giorno in cui vide la luce la Legge n. 241 –, è stato rigorosamente disciplinato nella formale struttura del procedimento amministrativo.

Le successive modifiche della predetta legge hanno espressamente assegnato ad un organo dell’Amministrazione, dotato di autonomia funzionale, il potere di annullare d’ufficio ogni suo provvedimento, così come è scritto nel vigente articolo 21-nonies della citata Legge n. 241 (introdotto da una legge del 2004, inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti con il numero 331); per la citata norma, il provvedimento amministrativo, che sia stato adottato in violazione di una legge, oppure viziato da eccesso di potere o da incompetenza, può essere annullato d’ufficio, se ne sussistano ragioni di pubblico interesse ed entro un termine ragionevole; tale termine non può essere superiore a diciotto mesi, partendo dal momento in cui sia stato adottato il provvedimento di cui si tratta.

Come è noto, il decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993 – che attualmente si è rivestito delle forme redazionali assunte dal Decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001 – ha dato attuazione alla Legge delega n. 421 del 23 ottobre 1992, che ha sottoposto il rapporto di pubblico impiego alla disciplina del diritto civile, sottraendolo alle norme del diritto amministrativo.

Ne è derivato che i provvedimenti di gestione del rapporto di impiego pubblico hanno perduto l’originaria natura di atti amministrativi, con l’ulteriore conseguenza che a tali atti di gestione del rapporto di lavoro del pubblico dipendente non è stato più possibile applicare le disposizioni della legge sul procedimento amministrativo (la n. 241 del 1990); in particolare, a tali provvedimenti non si può applicare l’istituto giuridico dell’annullamento d’ufficio, previsto, come è stato già detto,  dal sopra richiamato art. 21-nonies.

 

Si tolleri incidentalmente che il redattore di queste note ne chiarisca i termini, delineando un’unica immagine di un procedimento scolastico che rappresenta icasticamente la tipica bipolarità del sistema giuridico nel quale operano oggi gli uffici della pubblica amministrazione, compresa la scuola, ricordando la successione delle fasi prescritte per la nomina di un insegnante supplente temporaneo.

Appena conclusa la telefonata, con la quale l’insegnante di ruolo nella scuola primaria comunichi alla segreteria del suo Istituto Comprensivo di non poter essere a scuola per la durata di dieci giorni, in quanto febbricitante, l’assistente amministrativo, dopo aver rilevato dal sistema informatico ministeriale il nome del primo aspirante a supplenza, gli invia un s.m.s. con il quale chiede la sua disponibilità  ad accettare la nomina.

La predetta comunicazione, inviata on-line all’aspirante supplente, per la realtà giuridica è un atto d’indole squisitamente amministrativa, cioè adottato nel quadro del diritto amministrativo. Ne consegue che un eventuale vizio di quell’atto, rilevato dalla stessa scuola, potrà essere eliminato dal dirigente scolastico, secondo il procedimento previsto dal citato art. 21-nonies, nel senso che l’atto di individuazione dell’aspirante potrà essere annullato soltanto se si  accerterà che egli non occupa il primo posto utile per essere convocato. L’annullamento potrà essere disposto dalla scuola solo ove sussista un documentato, o almeno dichiarato, interesse pubblico all’annullamento, e se non sia trascorso un congruo periodo di tempo dal momento dell’individuazione. L’annullamento della designazione potrà certamente essere disposto dalla scuola se siano trascorsi non più di due giorni dalla data di inizio della supplenza.

 

Esclusa, invece, l’ipotesi dell’errore nella individuazione dell’aspirante supplente, la scuola stipulerà con l’insegnante convocato il contratto di supplenza; naturalmente tale contratto rientrerà nella sfera del diritto civile, sicché le cause della sua risoluzione sono quelle espressamente citate nel contratto individuale di lavoro. Fra tali cause deve intendersi incluso l’annullamento della procedura di reclutamento, come precisa il comma 6 dell’art. 25 del Contratto Collettivo di Lavoro, sottoscritto nel novembre del 2007 e confermato dal Contratto Collettivo Istruzione e Ricerca del 19 aprile 2018.

 

La classica ipotesi di annullamento della procedura di reclutamento, che dà legittimità alla risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro del supplente, può essere rappresentata dall’annullamento della corrispondente graduatoria degli aspiranti supplenti, che sia stato disposto dal dirigente in applicazione di una decisione di accoglimento di un ricorso da parte del TAR territoriale, oppure di un provvedimento di annullamento d’ufficio, che sia stato emanato  dallo stesso dirigente scolastico, il quale sia intervenuto in sede di autotutela, ai sensi del più volte citato articolo 21–nonies.

È ben noto che nell’ ipotesi in cui il supplente, il cui contratto sia stato risolto d’ufficio, intenda contestarne la legittimità, dovrà proporre ricorso al Giudice del lavoro.

 

Le premesse considerazioni pongono in evidenza la singolarità del sistema ordinamentale della scuola italiana, che affida al dirigente scolastico la funzione di realizzare l’essenziale finalità educativa dell’età evolutiva, operando con competenze giuridico-professionali che lo pongono personalmente in relazione oppositiva con gli avvocati del foro civile e, con la mediazione professionale dell’Avvocatura dello Stato, in rapporto con la giurisdizione amministrativa.

Le asperità di tale duplice sistema normativo diventano più evidenti quando, come accade nel caso al quale si riferisce questa riflessione, si percorrano i meandri del procedimento disciplinare, al preannunciato scopo di conoscere le ragioni di diritto che impedirebbero al dirigente scolastico, o al sovraordinato direttore generale regionale, di correggere, o di annullare, il provvedimento che infligge la sanzione, prima ancora che vi provveda il Giudice del lavoro.

 

La ricerca dovrà partire da una riflessione sull’art. 55 del vigente decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, il quale, insieme con i successivi articoli, sino al già citato 55-nonies, prescrive la procedura da applicare per l’avvio e la conclusione del procedimento disciplinare a carico dei pubblici dipendenti, che parte con la contestazione formale degli addebiti disciplinari e si conclude con l’irrogazione della sanzione (oppure con l’archiviazione del procedimento), attraverso la fase della instaurazione del contradditorio.

L’appena citato articolo 55, in particolare, sottrae la regolamentazione del procedimento disciplinare dei pubblici dipendenti alla contrattazione collettiva, specificando che  le disposizioni dell’articolo 55-bis e dei successivi, sino al 55-octies, costituiscono norme imperative, non derogabili dalla contrattazione collettiva, alla quale, poi, il comma 2 del suddetto art. 55 riserva l’individuazione della tipologia delle infrazioni disciplinari e  delle relative sanzioni.

 

Va citato, a tal riguardo, il 1° comma dell’art. 29 del su menzionato Contratto Collettivo Nazionale Istruzione e Ricerca, sottoscritto il 19 aprile del 2018, che dà conto del non ancora riuscito tentativo delle Parti negoziali (Aran e parte sindacale) di dare attuazione all’onere di tipicizzare i comportamenti dei dipendenti scolastici sanzionabili disciplinarmente ed alla individuazione delle sanzioni comminabili, in corrispondenza dei diversi comportamenti sanzionabili. Nello stesso comma si leggono queste proposizioni: “Le parti convengono  sulla opportunità di rinviare ad una specifica sessione negoziale a livello nazionale la definizione, per il personale docente ed educativo delle istituzioni scolastiche, della tipologia delle infrazioni disciplinari e delle relative sanzioni, nonché l’individuazione della procedura di conciliazione non obbligatoria, fermo restando che il soggetto responsabile del procedimento disciplinare sia effettivamente rivolto alla repressione  di condotte antidoverose dell’insegnante e a non sindacare, neppure indirettamente, la libertà di insegnamento”.

 

Il comma citato prevedeva che la suddetta sessione negoziale si sarebbe dovuta concludere entro il mese di luglio del 2018. Se si fosse conclusa efficacemente, il problema che è stato sottoposto al nostro esame non sarebbe nato all’ombra del palermitano monte Pellegrino, perché l’insegnante di italiano e storia dell’Istituto Tecnico Industriale “Vittorio Emanuele III” avrebbe avuto diritto di avviare con immediatezza il procedimento di conciliazione non obbligatoria previsto dalle norme sopra citate, per tentare di ottenere la modifica o la caducazione della sanzione ricevuta.

Si può concludere, perciò, che il sistema sanzionatorio, previsto dall’art. 55 del Decreto legislativo n. 165 del 2001 non è stato concepito in forma adeguata alla realtà sociale alla quale si riferisce, in quanto non assegna esclusivamente al Giudice del lavoro la competenza a valutare la legittimità della sanzione disciplinare irrogata, ma dà tanto al dipendente scolastico, quanto allo stesso organo che ha inflitto la sanzione, la facoltà di riesaminarne i presupposti in sede di conciliazione non obbligatoria

 

Si conclude asserendo che il dirigente scolastico, allo stato attuale, non dispone del potere di modificare o, addirittura, di annullare una sanzione disciplinare già irrogata ad un suo dipendente. Se lo facesse, realizzerebbe un vero e proprio illecito disciplinare, alla luce dell’ultimo periodo del 1° comma del suddetto articolo 55, il quale così recita: “La violazione, dolosa o colposa, delle suddette disposizioni (sono le disposizioni che dispongono la natura inderogabile delle norme che disciplinano rigidamente la struttura del procedimento disciplinare, n.d.r.) costituirebbe illecito disciplinare in capo al dirigente che è preposto alla loro applicazione”.

 

Riferimenti  normativi

Legge 7 agosto 1990, n. 241

Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

Legge 30 novembre 2004, n. 331

Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29

Legge 23 ottobre 1992, n. 421

CCNL Scuola 27 novembre 2007

CCNL Istruzione e Ricerca 19 aprile 2018