La responsabilità penale del DS
di Pietro Boccia
(già docente di filosofia, scienze umane e sociali nei licei)
La Legge n. 241 del 1990 ha trasformato il rapporto tra i cittadini e la pubblica amministrazione in senso paritario e collaborativo, prevedendo:
– l’introduzione di meccanismi diversi, affinché il cittadino possa intervenire nell’ambito dell’attività dell’amministrazione pubblica;
– l’obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti amministrativi; l’obbligo dell’autorità amministrativa di comunicare l’avvio del procedimento;
– la previsione degli interessi legittimi, a livello collettivo;
– l’identificazione della figura del responsabiledel procedimento amministrativo;
– l’istituzione degli accordi integrativi o sostitutivi tra pubblica amministrazione e privati;
– l’istituto del silenzio-assenso;
– l’istituto d’inizio dell’attività; il diritto di accesso, per i cittadini, agli atti della pubblica amministrazione e anche quello di ottenerne copia.
La Legge n. 241 ha realizzato, pertanto, una risposta adeguata all’aspettativa di qualità, di efficacia e di trasparenza dei servizi nelle pubbliche amministrazioni. Essa ha abbozzato una forma, in embrione, del decentramento amministrativo, vale a dire la fine dell’amministrazione pubblica “ex parte principis”. Tale forma viene definita “amministrazione servente” perché si mette, in maniera trasparente, al servizio del cittadino ed è funzionale all’attuazione dei suoi diritti e della sua centralità. Inoltre è la legge che anticipa tutte le forme di autonomia che, in seguito, si sono realizzate nelle amministrazioni pubbliche e logicamente anche nelle istituzioni scolastiche. Così anche il Dirigente scolastico, per il diritto italiano, diventa un pubblico ufficiale; egli, operando in una scuola pubblica o paritaria, svolge una funzione pubblica, legislativa, giudiziaria o amministrativa. Pure la scuola oggi deve, pertanto, dare risposte di efficacia, di efficienza e di economicità. Per la nuova normativa, cioè la Legge n. 170/2015, il Dirigente scolastico diventa un soggetto vincolato all’organizzazione della vita scolastica e promotore del piano triennale dell’offerta formativa.
Egli è libero di formare la squadra di docenti, individuandoli negli ambiti territoriali, per conseguire il progetto formativo che l’istituzione scolastica che dirige ha elaborato e approvato, ma deve attenersi alla trasparenza pubblica, avvalendosi di un sito della sua scuola, su cui devono essere pubblicati gli incarichi conferiti. Il Dirigente scolastico potrà, poi, premiare gli insegnanti dopo avere sentito il parere del comitato di valutazione dellascuola. Potrà, ancora, promuovere o bocciare, sempre dopo aver sentito il parere del Comitato di valutazione, integrato dall’insegnante-tutor, ogni neoassunto nell’anno di prova. Il Dirigente scolastico ha la funzione non solo di rappresentare l’istituto, ma anche di presiedere il Collegio dei docenti, il Consiglio di disciplina degli alunni, il Comitato per la valutazione del servizio degli insegnanti, i Consigli d’interclasse o di classe, la Giunta esecutiva del Consiglio d’istituto; di curare l’esecuzione delle deliberazioni adottate dai predetti organi collegiali e di procedere alla formazione delle classi, all’assegnazione a esse dei singoli docenti, alla formulazione dell’orario settimanale delle lezioni, sulla base dei criteri generali fissati dal Consiglio d’istituto e delle proposte avanzate dal Collegio dei docenti. L’equilibrio tra il potere e le responsabilità si è fortemente polverizzato. Con la Legge 107, il ruolo del Dirigente scolastico si è, così, svalutato rispetto al D.Lgs. n. 165/2001, alla Legge n. 15/2009, e al famoso D.Lgs. n. 150/2009, cosiddetto decreto “Brunetta”. Con il D.Lgs. n. 165/2001, il potere e la responsabilità dei Dirigenti scolastici viaggiavano in perfetto equilibrio; con il D.Lgs. n. 150/2009, il rapporto di equilibrio tra l’una e l’altro si è rotto a favore del notevole potere che ogni Dirigente scolastico ha assunto nei confronti dei dipendenti; con la Legge n. 107/2015 della Buona Scuola, egli diventa un leader educativo, dedicando maggiore attenzione all’organizzazione della vita scolastica. Il Dirigente scolastico, perdendo, così, potere rispetto alla legislazione precedente, viene caricato di sproporzionata responsabilità, cui avrà difficoltà a far fronte senza incorrere nelle grinfie dei contenziosi giudiziari di tipo tanto amministrativo quanto penale. Nella società globale, inclusiva e soggetta al libero mercato, ognuno è chiamato a svolgere un ruolo complicato e soggetto a elevata responsabilità. Il Dirigente scolastico, come tutti i soggetti che svolgono ruoli di pubblici ufficiali, esercita, agli effetti della legge penale – art. 357 del Codice penale – una funzione pubblica. “Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o ertificativi”. È, quindi, pubblico ufficiale chi concorre a formare la volontà di una pubblica amministrazione ed è munito di un potere decisionale, di certificazione, di attestazione, di coazione (Cass. pen., sez. VI, 81/148796) e di collaborazione, anche sporadica (Cass. Pen. Sez. VI n. 84/166013). Il Dirigente scolastico, come pubblico ufficiale, pertanto, nello svolgimento della sua funzione, potrebbe incorrere nei seguenti reati penali:
– peculato e malversazione. Il peculato è disciplinato dall’art. 314 del Codice penale, che così recita: “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, avendo, per ragione del suo ufficio o servizio, il possesso di denaro o di altra cosa mobile, appartenente alla pubblica amministrazione, se ne appropria, ovvero lo distrae a profitto proprio o di altri, è punito con la reclusione da tre a dieci anni”, con una multa e con l’interdizione perpetua dai pubblici uffici. Nel caso in cui la pena, per circostanze attenuanti, sia inferiore a tre anni, l’interdizione diventa temporanea. La malversazione è un reato che viene commesso, ai sensi dell’art. 315 del Codice penale, dal pubblico ufficiale, o dall’incaricato di un pubblico servizio, “che si appropria o, comunque, distrae, a profitto proprio o di un terzo, denaro o qualsiasi cosa mobile, non appartenente alla pubblica amministrazione, di cui egli ha il possesso per ragione del suo ufficio o servizio”. La differenza tra il reato di peculato e quello di malversazione è che il denaro o le cose sottratte, nel secondo caso, non appartengono alla pubblica amministrazione;
– concussione e corruzione. Il reato di concussio-ne è previsto dall’art. 117 del Codice penale che dispone: “Il pubblico ufficiale, che, abusando della sua qualità o delle sue funzioni, costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni” e con una multa. A tale reato è assoggettato soltanto il pubblico ufficiale e non l’incaricato al pubblico servizio. Il reato di corruzione rientra, invece, nella categoria di crimini che si fondano sul “concorso necessario”, vale a dire sulla compartecipazione di più soggetti. Nel 1997, lo studioso Robert Klitgaard, nello studio International cooperation against corruption, ha sostenuto che “la corruzione è un reato basato sul calcolo, non sulla passione. Le persone tendono a corrompere o a essere corrotte quando i rischi sono bassi, le multe e punizioni minime, e le ricompense grandi”. Egli afferma che la propensione alla corruzione può essere schematizzata nella formula C = M + S – R, dove C, la corruzione, è tanto più plausibile quanto più elevata è la somma di M, monopolio, più S, segretezza, meno R, responsabilità civile e penale. La corruzione è, poi, una categoria generale di reati, contemplata dalla Legge n. 190/2012, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, e dai seguenti articoli del Codice penale: art. 318 (corruzione per l’esercizio della funzione, reato punibile con la reclusione da uno a cinque anni e con una multa), art. 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio, reato punibile dai quattro agli otto anni di reclusione), art. 319-ter (corruzione in atti giudiziari, che è una figura criminosa introdotta dall’art. 9 della Legge n. 86/1990 e costituisce una circostanza aggravante della corruzione, disciplinata dall’art. 319), art. 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio, reato punibile con le stesse pene degli articoli precedenti), art. 321 (pene per il corruttore, reato perseguibile in base alla prima parte dell’art. 318), art. 322 (istigazione alla corruzione, reato punibile con le pene previste dagli articoli 318 e 319, ridotte di un terzo);
– abuso di ufficio. L’abuso di ufficio per un pubblico ufficiale o per l’incaricato di un pubblico servizio, nello svolgimento delle sue funzioni o di un servizio, è un reato previsto dall’art. 323 del Codice penale, che così recita: “Il pubblico ufficiale, che, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni, commette, per recare ad altri danno o per procurargli un vantaggio, qualsiasi fatto non preveduto come reato da una particolare disposizione di legge, è punito con la reclusione fino a due anni” o con una multa;
– rivelazione dei segreti di ufficio. L’interesse alla segretezza di ufficio è tutelato dall’art. 326 del Codice penale. “Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza”, è punibile con una reclusione da sei mesi a tre anni;
– omissione, ritardo e rifiuto di atti di ufficio. L’omissione, il ritardo e il rifiuto di atti di ufficio sono reati previsti dall’art. 328 del Codice penale, che così dispone: “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta, omette e ritarda un atto d’ufficio o del servizio” è sottoposto a una pena di reclusione fino ad un anno e a una multa. L’omissione si verifica quan do un atto d’ufficio non viene perfezionato entro l’arco di tempo espressamente o implicitamente stabilito per il suo adempimento. Il ritardo si ha quando l’atto, senza un legittimo motivo, viene espletato dopo il tempo stabilito. Il rifiuto di un atto d’ufficio ricorre quando un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio nega illegittimamente il rilascio di un atto, ufficialmente richiesto da un cittadino.
Il pubblico ufficiale e l’incaricato di un pubblico servizio non sono, tuttavia, punibili di reati contro la pubblica amministrazione quando, senza alcun nesso e collegamento, operano fuori dall’ambito del loro ufficio e delle loro funzioni.
