Linee guida su anticorruzione e trasparenza
di Marco Graziuso
Entro l’8 marzo 2016, sul sito www.anticorruzione.it, si può consultare (ed eventualmente inviare contributi e osservazioni) la bozza di Linee guida sull’applicazione alle istituzioni scolastiche delle disposizioni di cui alla Legge 6 novembre 2012, n. 190 e al Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, in materia di anticorruzione e trasparenza.
Con le Linee guida contenute nel documento oggetto di consultazione, l’Autorità intende fornire indicazioni volte a orientare le istituzioni scolastiche nell’applicazione della normativa relativa alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza, tenuto conto delle caratteristiche organizzative e dimensionali del settore dell’istruzione scolastica e delle singole istituzioni, della specificità e peculiarità delle loro funzioni, nonché della disciplina di settore che le caratterizza.
In particolare, viene affrontato il tema dell’individuazione delle figure a cui affidare gli incarichi di Responsabile della prevenzione della corruzione e di Responsabile della trasparenza e, quindi, il compito di predisporre il PTPC e il PTTI per le istituzioni scolastiche.
La bozza inoltre propone di fissare il termine del 30 aprile 2016 per l’adozione dei documenti di programmazione, con la precisazione che l’attuazione delle misure previste nei PTPC decorrerà dal 1° settembre 2016, con l’avvio del prossimo anno scolastico, e che, diversamente, gli obblighi di pubblicazione dei dati e delle informazioni ai sensi del D.lgs. n. 33/2013 contenuti nel PTTI sono immediatamente efficaci dalla data di adozione del Programma.
I numerosi interventi normativi che si sono succeduti nel corso degli ultimi anni, da ultimo la Legge 13 luglio 2015, n. 107 («Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti»), hanno attribuito alle istituzioni scolastiche specifiche forme di autonomia e organizzazione e hanno trasformato il ruolo e le funzioni della dirigenza scolastica, introducendo altresì nuove configurazioni nel rapporto tra scuole e strutture centrali e periferiche del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.
Considerate tali specificità, nel corso dell’attività istruttoria finalizzata all’adozione da parte di ANAC dell’Aggiornamento 2015 al Piano nazionale anticorruzione (PNA), è emersa l’esigenza di fornire alle istituzioni scolastiche statali, mediante apposite Linee guida, precise indicazioni e direttive circa l’applicazione della normativa relativa alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza.
Le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, espressamente comprese tra le Amministrazioni Pubbliche di cui all’art. 1, co. 2, del Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono infatti destinatarie delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza previste dalla legge n. 190/2012, dai decreti attuativi, dal PNA approvato dall’Autorità con delibera n. 72 dell’ 11 settembre 2013 e dal successivo Aggiornamento 2015, approvato con determinazione ANAC n. 12 del 28 ottobre 2015.
Tenuto conto delle caratteristiche organizzative e dimensionali del settore dell’istruzione scolastica e delle singole istituzioni, della specificità e peculiarità delle funzioni, nonché della disciplina di settore che le caratterizza, nel corso dei lavori istruttori per la definizione dell’Aggiornamento 2015, al PNA è stato istituito un tavolo tecnico con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nell’ambito del quale sono stati individuati alcuni criteri e modalità applicative della normativa sulla trasparenza e sull’anticorruzione. In considerazione, tuttavia, della contestuale entrata in vigore della normativa sulla cd. “buona scuola” nell’a.s. 2015/2016, si è reso necessario, su richiesta dello stesso Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, un ulteriore approfondimento volto a calibrare l’intervento regolatorio rispetto all’impatto che avrebbe avuto sull’intero sistema scolastico.
Dell’esito dei lavori e dell’approfondimento ulteriore svolti tengono conto le suddette Linee guida.
Nel documento in questione, pertanto, alla luce delle peculiarità e della complessità rilevate, l’Autorità fornisce, nel rispetto della particolarità delle istituzioni scolastiche, alcune indicazioni volte a orientare dette istituzioni nell’applicazione della normativa anticorruzione e della disciplina in materia di trasparenza e definisce, altresì, alcune misure organizzative per consentire una piena attuazione, non formalistica, del disposto normativo. Le indicazioni non incidono sulla disciplina già prevista dal PNA e dall’Aggiornamento 2015 e non ne comportano una rivisitazione. Restano fermi, quindi, i principi in essi contenuti.
Le Linee guida sono rivolte alle istituzioni scolastiche statali, cui è stata riconosciuta autonomia didattica, organizzativa e gestionale ai sensi del D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275 e delle modifiche apportate dalla recente legge di riforma sopra citata.
Le istituzioni di Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica, che costituiscono il sistema dell’alta formazione e specializzazione artistica e musicale, disciplinate dalla legge 21 dicembre 1999, n. 508,
applicano, invece, tenuto conto del loro particolare ordinamento, le medesime disposizioni previste per le istituzioni universitarie.
1. Il Responsabile della prevenzione della corruzione e il Responsabile della Trasparenza
Anche per le istituzioni scolastiche statali debbono essere individuati il Responsabile della prevenzione
della corruzione (RPC) e il Responsabile della trasparenza (RT).
1.1. Il Responsabile della prevenzione della corruzione
Stante il ruolo ricoperto e le funzioni svolte dal dirigente scolastico cui compete l’adozione di tutti i provvedimenti e atti di gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali nell’ambito dell’istituzione scolastica di cui è responsabile, l’Autorità non ritiene opportuno, in coerenza con le indicazioni fino ad oggi espresse di evitare la sovrapposizione di funzioni gestionali in aree a più elevato rischio di corruzione con quelle di RPC, che lo stesso possa assumere anche il ruolo di RPC.
Il dirigente scolastico, infatti, è l’unica figura dirigenziale presente nelle istituzioni scolastiche e, in quanto tale, è responsabile di attività che potrebbero essere a rischio di fenomeni corruttivi.
L’attribuzione dell’incarico di RPC al dirigente scolastico potrebbe, dunque, comportare uno svolgimento non efficiente delle funzioni e dei compiti che la normativa prevede in capo allo stesso RPC.
Il particolare assetto delle strutture preposte all’istruzione rende pertanto necessario valutare una diversa opzione e indirizzare la scelta del RPC verso altre figure di livello dirigenziale che, seppure on organicamente inserite nelle singole istituzioni scolastiche, siano idonee a svolgere tale incarico.
Tenuto conto dell’articolazione periferica del sistema scolastico e dei rapporti che intercorrono tra le istituzioni scolastiche e l’Amministrazione ministeriale, si ritiene di individuare il RPC nel Direttore dell’Ufficio scolastico regionale, o per le regioni in cui è previsto, nel coordinatore regionale.
Considerato l’ambito territoriale particolarmente esteso, al fine di agevolare il RPC, i dirigenti di ambito territoriale operano quali referenti del RPC.
Questi ultimi, infatti, dispongono di una effettiva conoscenza della realtà scolastica del territorio provinciale, considerate le ampie funzioni di assistenza e supporto alle istituzioni scolastiche attribuite agli uffici dirigenziali di livello non generale nell’ambito dell’organizzazione di ciascun ufficio scolastico regionale, ai sensi del d.P.C.M. 11 febbraio 2014, n. 98.
Il RPC coordina e monitora le attività di prevenzione e le correlate responsabilità attribuite dalla normativa per l’ambito territoriale di competenza; pertanto, ciascun Direttore o Coordinatore regionale svolge le funzioni di RPC per tutte le istituzioni scolastiche statali che rientrano nella sfera di competenza. I referenti del RPC, ovvero i dirigenti di ambito territoriale, verificano e sollecitano l’attuazione degli indirizzi da questi formulati nel Piano, mentre i dirigenti delle singole istituzioni scolastiche sono i soggetti cui compete l’attuazione delle misure individuate nel Piano. Le misure, infatti, come indicato nell’aggiornamento 2015 al Piano, si sostanziano in interventi di tipo organizzativo e di gestione delle ordinarie attività amministrative da attuare laddove il rischio corruttivo è più elevato. Esse, pertanto, rientrano a pieno titolo tra le attività che competono ai dirigenti scolastici.
1.2. Il Responsabile della trasparenza
L’art. 43 del d.lgs. n. 33/2013, nel delineare i compiti del RT, specifica che il RPC di cui all’art. 1, co. 7, della legge n. 190/2012 svolge, di norma, anche le funzioni di Responsabile della trasparenza. Considerata, tuttavia, la numerosità delle istituzioni scolastiche che insistono su alcuni ambiti erritoriali e l’esigenza di garantire la qualità delle informazioni da pubblicare, la correlazione con i bisogni informativi propri
di ogni istituzione scolastica, il loro costante aggiornamento, la completezza, la tempestività dei dati,
l’Autorità ritiene di individuare il dirigente scolastico quale Responsabile della trasparenza di ogni istituzione scolastica. Questo consente di acquisire e gestire i dati direttamente alla fonte, assicurare una costante verifica sull’adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente e garantire la qualità dei dati pubblicati, come disposto dall’art. 6 del d.lgs. n. 33/2013. Ciò anche in linea di continuità con le attività realizzate da parte delle istituzioni scolastiche che, in molti casi, hanno già costituito la sezione “Amministrazione trasparente” e pubblicato i dati e le informazioni previste dal d.lgs. n. 33/2013.
Il Responsabile della trasparenza, ai sensi dell’art. 5, co. 2, del d.lgs. n. 33/2013, si pronuncia in ordine alla richiesta di accesso civico e ne controlla e assicura la regolare attuazione. Nel caso in cui il Responsabile non ottemperi alla richiesta, il titolare del potere sostitutivo di cui all’art. 5, co. 4, è individuato nel dirigente dell’ambito territoriale.
2. Il Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC)
Ciascun RPC cura l’elaborazione della proposta di Piano di prevenzione della corruzione di ambito regionale avvalendosi della collaborazione dei referenti di ambito territoriale e dei dirigenti scolastici del territorio.
I Piani di prevenzione della corruzione regionali sono articolati in sezioni dedicate alle diverse tipologie di istituzioni scolastiche statali e approvati dal Ministro ai sensi dell’art. 1, co. 8, della l. n. 190/2012.
Per la struttura, i contenuti minimi e le finalità dei Piani si rinvia alle indicazioni generali contenute nel PNA e nell’Aggiornamento 2015 al PNA.
La gestione del rischio deve essere svolta in riferimento ai processi amministrati in tutte le istituzioni scolastiche rientranti nella sfera di competenza di ciascun responsabile. A tal fine, il RPC coinvolge i eferenti come sopra individuati e assicura la partecipazione dei dirigenti scolastici del territorio.
Affinché la partecipazione dei dirigenti scolastici sia effettiva, il RPC convoca, in accordo con il referente di ambito territoriale, conferenze di servizio finalizzate all’analisi di contesto, all’identificazione dei rischi, all’individuazione delle misure, alla formulazione delle proposte da inserire nel Piano regionale in relazione alle diverse specificità del territorio di riferimento.
Per supportare l’azione di individuazione dei rischi di corruzione per il comparto scuola l’Allegato 1) presenta, a titolo meramente esemplificativo, alcuni processi che si svolgono nelle istituzioni colastiche nell’ambito dei quali è più elevato il rischio di corruzione. Resta fermo che nei PTPC detti processi dovranno essere analizzati secondo la metodologia di analisi del rischio a cui si è fatto riferimento nel PNA e nell’Aggiornamento 2015 allo stesso, al fine di identificare rischi e misure in relazione allo specifico contesto organizzativo.
Il responsabile della prevenzione, nell’ambito della predisposizione del PTPC, cura anche il coordinamento per le misure di trasparenza, verificando tra l’altro attraverso i referenti di ambito territoriale, per tutte le istituzioni scolastiche rientranti nella propria sfera di competenza che:
– sia istituita la sezione “Amministrazione trasparente”;
– sia adottato il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (PTTI) secondo le indicazioni riportate al paragrafo 3.
Nel Piano deve essere prevista un’apposita sezione finalizzata ad incrementare e rendere più efficiente il sistema dei controlli sulle istituzioni scolastiche paritarie rientranti nell’ambito territoriale di competenza.
Il Piano è pubblicato nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale dell’Ufficio scolastico regionale e in quello del Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca. Ogni istituzione scolastica provvede ad inserire nella sezione “Amministrazione trasparente” un link con un rinvio al Piano pubblicato dall’USR.
In una logica di semplificazione degli oneri, esso non dovrà essere trasmesso all’ANAC né al Dipartimento della Funzione Pubblica mediante il sistema “PERLA PA”.
3. Il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (PTTI)
I PTTI delle istituzioni scolastiche statali rappresentano dei documenti distinti rispetto al PTPC, fermo restando che deve sempre essere assicurato il coordinamento tra i due documenti.
A tal fine il PTPC regionale contiene le Linee guida in materia di trasparenza per tutte le istituzioni scolastiche statali ricomprese nel territorio di competenza. Nel rispetto delle suddette Linee guida ciascun dirigente scolastico, in qualità di Responsabile della trasparenza, sentito il Consiglio di Istituto, adotta il PTTI dell’istituzione scolastica.
Il referente del RPC di ambito territoriale verifica la conformità dei PTTI alle Linee guida.
Per il contenuto del PTTI si fa rinvio alla delibera n. 50 del 2013 dell’ANAC.
Il Programma è pubblicato esclusivamente nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale di ogni istituzione scolastica. In una logica di semplificazione degli oneri, esso non dovrà essere trasmesso all’ANAC né al Dipartimento della Funzione Pubblica mediante il sistema “PERLA PA”.
4. Termini per l’adozione del PTPC e del PTTI, termini di decorrenza dell’attuazione delle misure e vigilanza dell’ANAC
Tenuto conto del carattere innovativo delle indicazioni fornite nel presente documento e che il termine previsto dalla normativa per la predisposizione e adozione di PTPC e PTTI è scaduto il 31 gennaio 2016, si ritiene che detto termine possa essere fissato al 30 aprile 2016.
Si precisa, invece, che il termine per l’attuazione delle misure previste nei PTPC decorre dal 1° settembre 2016 al fine di consentire l’adeguamento alla normativa per la predisposizione dei PTPC in tempi brevi e di coordinare detta attuazione con l’avvio del prossimo anno scolastico.
Diversamente le misure e gli obblighi di pubblicazione dei dati e delle informazioni ai sensi del d.lgs. n. 33/2013 contenuti nel PTTI sono immediatamente efficaci dalla data di adozione dello stesso.
Per lo svolgimento delle proprie funzioni di vigilanza e per l’esercizio dei poteri sanzionatori, l’ANAC tiene conto dei termini di decorrenza appena indicati.
Elenco esemplificativo di processi a maggior rischio corruttivo riguardanti le istituzioni
scolastiche
1) PROCESSO PROGETTAZIONE DEL SERVIZIO SCOLASTICO
a) Elaborazione del PTOF
b) Programma annuale
2) PROCESSO DI ORGANIZZAZIONE DEL SERVIZIO SCOLASTICO
a) Iscrizione degli studenti e formazione delle classi
b) Acquisizione del fabbisogno per l’organico dell’autonomia: individuazione posti comuni, di sostegno e per il potenziamento
c) Formulazione di proposte di incarico ai docenti coerenti con il PTOF
d) Assegnazione dei docenti alle classi
e) Conferimento incarichi di supplenza
f) Costituzione organi collegiali
g) Adozione libri di testo e scelta dei materiali didattici
h) Attribuzione incarichi di collaborazione
3) PROCESSO DI AUTOVALUTAZIONE DELL’ISTITUZIONE SCOLASTICA
a) Elaborazione del RAV
b) Elaborazione del P.d.M.
4) PROCESSO DI SVILUPPO E DI VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE UMANE
a) Definizione del piano di formazione in servizio dei docenti
b) Attribuzione incarichi aggiuntivi ai docenti e al personale ATA
c) Valutazione e incentivazione dei docenti
d) Costituzione e funzionamento del comitato di valutazione
5) PROCESSO DI VALUTAZIONE DEGLI STUDENTI
a) Verifiche e valutazione degli apprendimenti
b) Scrutini intermedi e finali
c) Verifiche e valutazione delle attività di recupero
d) Esami di stato
e) Iniziative di valorizzazione del merito scolastico e dei talenti degli studenti
f) Erogazione di premialità, borse di studio.
g) Irrogazione sanzioni disciplinari
6) PROCEDURE DI ACQUISIZIONE DI BENI E SERVIZI
