Direttive di massima impartite al Dsga

È davvero necessario un documento che suggerisca al Direttore dei servizi generali ed amministrativi indicazioni “di massima” sul proprio lavoro? di Fabio Scrimitore

 

Abstract

 La disposizione dell’art. 25, comma 5, del Decreto legislativo n. 165 del 2001 – il quale prevede che il Direttore dei servizi generali ed amministrativi è chiamato a svolgere le sue funzioni nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati – può risultare non del tutto necessaria per correlare la funzione del Dsga con le specificità che contraddistinguono il Piano Triennale dell’Offerta Formativa della scuola.

 

Si legge nel comma 5 dell’art. 25 del Decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, successivamente modificato ed integrato:

“Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e amministrative, il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti, ed è coadiuvato dal responsabile amministrativo, che sovrintende, con autonomia operativa, nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi ed ai servizi generali dell’istituzione scolastica, coordinando il relativo personale”.

 

Incidentalmente si nota, anche se non sarebbe proprio necessario farlo, che la denominazione di Responsabile amministrativo, che compare nel predetto decreto legislativo, la si spiega con il fatto che, al tempo della emanazione di quella legge, la funzione di preposto all’ufficio di segreteria aveva appunto il titolo di Responsabile amministrativo, titolo che aveva sostituito quello equivalente di Coordinatore amministrativo, il quale, infine, aveva preso il posto dell’originario e più significativo  Segretario.

 

È prassi generalizzata di coloro che hanno necessità di impostare correttamente l’itinerario di soluzione d’un nuovo problema, consultare i tanti siti, d’indole giornalistica o enciclopedica, offerti da Internet, per verificare se abbiano già affrontato utilmente il medesimo problema.

La gratuità d’un tale percorso iniziale ha suggerito di seguire questa prassi, anche per verificare se il mondo di Internet offra modelli di “direttive di massima”, che il Dirigente scolastico deve impartire al Direttore dei servizi generali ed amministrativi della scuola, per attenersi alla disposizione cui si riferisce l’incipit di questa nota.

La ricerca non poteva che dare risultati positivi; ha rivelato, infatti, che una parte degli esempi esaminati, anche se non maggioritaria, appare caratterizzata da una sorta di ansia descrittiva, assimilabile alla tendenza degli studenti, impegnati in un compito in classe di italiano, di riempire tutte le facciate del foglio per dimostrare tutto il loro sapere

 

Si vuol far notare che, in alcuni casi, gli autori delle singole direttive si dilungano quasi pedissequamente nel comporre dei documenti sostanzialmente declamatori, magniloquenti, in cui  vengono riassunte, a mo’ di piccoli codici giustinianei, le leggi, i contratti collettivi, i regolamenti e le circolari ministeriali che enunciano i principi fondamentali che devono caratterizzare lo stile d’ogni buon  funzionario pubblico, disciplinando,  o chiarendo, tutte le funzioni del Direttore sga. Una tal prassi non appare soltanto sovrabbondante rispetto alle intenzioni del legislatore del Decreto n. 165 del 2001, ma lambisce anche la sfera della sensibilità personale dei Direttori sga, i quali, verosimilmente, non hanno necessità di vedersi richiamare disposizioni già presenti nel loro background culturale.

 

Si ritiene, al riguardo, che il fondamentale principio della parsimonia nell’uso dei mezzi giuridici non possa non suggerire  al Dirigente scolastico di limitarsi ad esporre nella sopradetta direttiva soltanto le linee operative generali, melius di massima, corrispondenti a quelle indicazioni professionali che non siano state già espresse nei formali testi giuridici in vigore, ed alle quali il Direttore sga dovrà ispirare la sua azione per raggiungere gli obiettivi che l’ordinamento scolastico gli assegna, tenendo conto, soprattutto, delle specificità strutturali e funzionali dell’istituzione scolastica, così come emergono dal Piano Triennale dell’Offerta Formativa. Tanto è stato previsto per consentire al Dsga, che sia stato trasferito in una nuova istituzione scolastica, di adattare la sua azione alle specifiche necessità di quella determinata scuola. In definitiva, si può ritenere che la predetta direttiva non sia stata concepita dal legislatore alla stregua di un compendioso testo unico delle competenze del Dsga.

 

Qualche esempio potrà valere per documentare il rilievo di sovrabbondanza precettiva di alcune direttive del Dirigente scolastico al Dsga che compaiono su Google.

La serie di direttive che è stata esaminata esordisce così: “Le presenti direttive di massima si applicano nell’ambito delle attività discrezionali svolte dal Dsga nel campo della gestione dei servizi generali e amministrativi  di questa istituzione scolastica”.

Orbene, appare probabile che, leggendo quelle proposizioni, il Dsga avrà potuto richiamare alla mente le sue pregresse nozioni istituzionali di diritto amministrativo, nozioni che gli avranno ricordato come l’attività della pubblica amministrazione sia orientata sempre verso l’interesse pubblico, nelle puntuali direzioni indicate dal legislatore.

 

Anche, se, qualche volta, lo stesso legislatore si è limitato ad indicare la finalità specifica di un determinato procedimento affidato all’amministrazione della scuola, rimettendo al funzionario pubblico il potere di individuare quale, tra i percorsi amministrativi previsti dalle specifiche norme giuridiche del settore, possa essere più opportuno praticare per raggiungere lo scopo previsto dalla legge.

Fra i casi analoghi a quello appena ipotizzato può rientrare il potere del Dirigente scolastico di delegare insegnanti della scuola a collaborare con lui nell’espletamento di funzioni organizzative o amministrative, in virtù del quale la legge, appellandosi all’istituto giuridico della discrezionalità amministrativa, assegna al medesimo Dirigente la libertà di scelta del collaboratore, nei soli limiti fissati dal principio costituzionale dell’imparzialità e della buona amministrazione.

 

Diversamente, altre volte il legislatore si è preoccupato di indicare con chiarezza, oltre agli obiettivi specifici di un determinato procedimento amministrativo, anche i contenuti, le modalità ed il cronoprogramma ai quali il funzionario deve attenersi nell’esercizio della sua attività.

Rientra in questa seconda ipotesi il caso dell’insegnante, il quale chieda al Dsga della sua scuola di esercitare il diritto di accesso procedimentale al fascicolo del collega trasferito inaspettatamente nella cattedra da lui stesso richiesta.

In tal caso, il Dsga non dispone di nessuna facoltà di operare scelte discrezionali, né quanto al tempo (egli deve consentire l’accesso entro 30 giorni), né quanto al modo, perché  deve esibirgli il fascicolo, con l’unico obbligo di darne tempestiva informazione al docente trasferito.

 

C’è stato un tempo in cui le segreterie delle scuole potevano essere vivacizzate dai diversi talenti amministrativi dei loro componenti, ognuno dei quali, dal Segretario in cima alla piramide amministrativa, agli Applicati amministrativi per li rami, doveva districarsi fra manuali e codici  amministrativi e compendi di legislazione per comporre minuti chirografi di decreti di concessione di congedi o di nomine di supplenti. In quei tempi, l’ordinamento concedeva più di qualche spazio alla discrezionalità amministrativa del personale, ed il lavoro in segreteria era più personalizzato di quanto lo sia attualmente.

 

Oggi, infatti, chi ha la  ventura di visitare la segreteria d’una scuola si trova davanti volti accigliati di Assistenti amministrativi attratti quasi magneticamente dal freddo video del loro computer, con le mani che cliccano veloci sulle finestrelle e le dita avvinghiate al mouse, intenti a destreggiarsi tra le diverse piattaforme di cui si avvale il SIDI.

L’unica discrezionalità che sembra residui oggi al personale amministrativo della scuola è quella di seguire pedissequamente i percorsi richiesti dalle diverse piattaforme digitalizzate. Sembrano attualizzarsi le sequenze di Chaplin in Tempi moderni

 

Leggere, quindi, nella direttiva sopra citata, che le indicazioni che vi sono contenute trovano applicazione nell’ambito dell’autonomia discrezionale del Dsga può fare apparire quelle stesse indicazioni tamquam non essent, del tutto irrilevanti, dal momento che la quasi generalità delle funzioni del Direttore sga della scuola dell’autonomia sono di natura tecnicamente vincolata.

Tale conclusione vale, a maggior ragione, per i procedimenti che il Dsga ed i componenti della segreteria hanno l’obbligo di espletare nel contesto delle attività gestionali sottoposte al regime privatistico, perché nell’ampia sfera in cui essi sono chiamati ad esercitare le loro funzioni uti cives non v’è molto spazio per la discrezionalità amministrativa. Lo sanno bene i responsabili della gestione scolastica dei PON.

 

Qualche diversa riflessione potrà generare, poi, l’elencazione delle proposizioni che si riportano di seguito e che sono tratte da un solo comma d’uno dei tanti articoli che compongono le direttive di massima, pubblicate nei siti Internet:

 

“Nell’espletamento dei propri compiti e funzioni, il Dsga si ispirerà ai criteri di seguito individuati:

• Efficienza, efficacia, economicità ed imparzialità;
• Legittimità e trasparenza dell’azione amministrativa;
• Focalizzazione sui risultati nel rispetto delle procedure;
• Semplificazione procedurale, rispetto del diritto di accesso e di partecipazione ai procedimenti amministrativi;
• Coerenza funzionale e strumentale agli obiettivi dell’Istituto ed alle attività previste dal PTOF;
• Rapidità nell’espletamento dei compiti in ordine agli obiettivi prefissati, valorizzazione delle risorse umane.

 In particolare, l’attività amministrativa posta in essere dal Dsga terrà conto delle norme generali e specifiche di:

• Diritto amministrativo;
• Contabilità dello Stato;
• Legislazione scolastica;
• Adeguamento alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione;
• Salute e sicurezza sui luoghi di lavoro;
• Sicurezza informatica”.

 

Le prescrizioni continuano con la raccomandazione  di:

• “aver cura di rispettare e far rispettare le scadenze imposte sia dall’amministrazione scolastica sia dagli altri enti verso i quali sussistono particolari obblighi;
• prestare particolare attenzione alla comunicazione interna e con l’esterno, all’accesso ed alla tutela dei dati, a seconda dei casi e della evoluzione della normativa di riferimento;
• adeguare ed uniformare la modulistica esistente – o introdurre modulistica adeguata – alle disposizioni normative vigenti;
• adottare tutti gli strumenti organizzativi e tecnologici necessari a favorire la piena attuazione della dematerializzazione e delle azioni previste dal Piano Nazionale della Scuola Digitale;
• adottare tutte le misure necessarie a garantire l’adeguamento delle procedure al GDPR”.

 

Ci si potrà mettere nei panni del Dsga, il quale sia stato trasferito, obtorto collo, in una nuova scuola a causa della riduzione delle iscrizioni degli alunni nel suo istituto comprensivo, al quale sia stata consegnata  la direttiva di massima  del Dirigente, per ammettere che sarà difficile che l’attento Dsga non riconosca in quella serie di principi generali un compendio, peraltro estremamente sintetico, di norme generali ed astratte che poco si concilia con la natura direttamente prescrittiva ed applicativa che deve avere la direttiva prevista dal  citato comma 5 dell’art. 25 del D. lgs.  n. 165 del 2001.

 

Non è improbabile che il Dsga si chieda quale possa essere stato lo scopo reale del legislatore quando ha disposto che egli “sovrintende, con autonomia operativa, alla gestione dei servizi generali e amministrativi della scuola, coordinando il relativo personale, nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati (nota meramente incidentale: è molto difficile che nella scuola ci si rivolga al capo dell’ufficio di segreteria con il titolo di Direttore; generalmente lo si  chiama con il vecchio titolo di Segretario; quello di Direttore compare soltanto sulla discreta targhetta della porta del suo ufficio).

 

Inoltre, è probabile che egli si impegni in un’ardua riflessione sulla natura giuridica delle menzionate direttive di massima e sulla loro efficacia giuridica, chiedendosi se quelle direttive possano effettivamente incidere nella sfera giuridica del personale scolastico e, in particolare, in quella del Direttore sga cui sono immediatamente rivolte, limitandone i diritti o, magari, estendendone i doveri.

Il ricordo delle ore giovanili di studio delle istituzioni di diritto privato e di diritto pubblico gli potrà suggerire di riflettere sulla teoria delle fonti del diritto e sulla possibilità che in esse siano incluse anche le direttive che il Dirigente scolastico rivolge al suo Dsga.

 

L’impegnato Dsga non potrà che aver conferma di quanto già faceva parte del suo patrimonio dottrinario, cioè che le direttive sono atti subordinati alle fonti primarie e secondarie (leggi in senso formale ed in senso materiale, contratti collettivi, regolamenti, ecc.) e, conseguentemente, perverrà alla conclusione che tali direttive hanno natura di atti interni, con i quali l’amministrazione pubblica assicura il corretto funzionamento degli uffici, così come accade per le normali circolari. Tali atti, quindi, non possono incidere sui diritti che al personale della scuola sono riconosciuti dalle predette fonti di diritto

 

Questo però non esclude affatto – penserà il Dsga – che le direttive non possano avere efficacia diretta e concreta sulla buona organizzazione dell’istituzione scolastica, perché le classiche fonti di diritto primarie e secondarie non potranno mai riuscire a disciplinare tutto il complesso delle relazioni interpersonali che si svolgono all’interno di un ufficio pubblico, e delle singole scuole in particolare. Anche se l’attuale momento storico vede l’espansione sempre più frequente della regolamentazione delle relazioni umane con leggi e con regolamenti, invadendo, a mo’ di grande fratello, e non episodicamente, anche la sfera dei rapporti più personali del cittadino, ciò nonostante restano nelle istituzioni scolastiche spazi rilevanti fra le relazioni interpersonali, che il Dirigente scolastico deve poter disciplinare con le previste direttive, per orientare al meglio la scuola che gli è stata affidata verso lo scopo istituzionale di assicurare la correttezza dei comportamenti di tutti gli  operatori.

 

Tanto perché ogni istituzione scolastica ha una sua propria specificità d’immagine, oggettiva e funzionale, non soltanto per quanto riguarda la sua appartenenza ad uno dei tanti ordini scolastici, in relazione alle diverse fasce di età dei suoi frequentanti, ma anche per il numero di unità edilizie in cui è strutturata, per gli organici del personale e per le dotazioni laboratoriali di cui dispone, per i dati del contesto sociale nel quale opera e, non marginalmente, per le priorità strategiche alle quali il Piano di miglioramento si sarà verosimilmente ispirato.

Sarà allora immaginabile che il Direttore sga si meravigli leggendo tra le pagine della direttiva ricevuta nella prima settimana dell’anno scolastico, che, fra gli obiettivi da conseguire nella sua nuova scuola, siano compresi: la razionale divisione del lavoro in base al profilo professionale dei dipendenti, l’efficace svolgimento di tutte le attività amministrative, il controllo degli accessi all’edificio scolastico, la vigilanza sugli studenti nei corridoi e presso i servizi igienici. Se ne meraviglierà il Dsga perché, quelle descritte, sono funzioni, mansioni e competenze istituzionali comuni alle aree professionali del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario che sia in servizio in tutte le scuole, a prescindere dall’ordine scolastico di appartenenza;  poiché, poi, tali attività sono state già previste dalle norme legislative, regolamentari e contrattuali, è del tutto inutile che esse vengano inserite nella specifica direttiva della singola scuola.

 

Allo stesso modo proverebbe meraviglia il nostro Direttore sga se leggesse nella medesima direttiva: “Il Dsga avrà cura di rispettare e di far rispettare le scadenze imposte sia dall’Amministrazione scolastica sia dagli altri enti verso i quali sussistano particolari obblighi”, oppure: “Il Dsga terrà conto delle norme generali e specifiche di diritto amministrativo, contabilità di Stato, legislazione scolastica, e delle norme legislative a tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro”, perché tali obblighi gli sono imposti dalle norme di legge e regolamentari, e non hanno certo bisogno della conferma del Dirigente scolastico.

 

Si compiacerebbe certamente il Dsga se, nella tante volte citata direttiva, leggesse proposizioni quali: “Il Dsga provvederà alla predisposizione di un programma delle competenze interne, individuando i responsabili per ciascuno dei procedimenti amministrativi posti in essere, prevedendo interscambiabilità fra gli operatori amministrativi e non, per garantire continuità al servizio nei casi di persistenti assenze di dipendenti scolastici”. Una disposizione di tal genere non sembra sia prevista espressamente nel mansionario delle diverse aree del personale Ata, sicché correttamente potrebbe essere inserita nella ipotizzata direttiva.

 

Non sarebbe neppure, quella appena descritta, una linea di indirizzo di peculiare significatività per l’organizzazione interna di una determinata istituzione scolastica, perché si ritiene che non possa non ricorrere nella totalità delle scuole della Repubblica, tanto appare di facile intuizione ad ogni Dirigente scolastico e ad ogni Dsga del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.

 

Potranno destare, anzi, desteranno certamente qualche perplessità nei nostri lettori le argomentazioni contenute in questa riflessione, il cui fine potrebbe apparire involontariamente rivolto a dimostrare che la disposizione che impone al Dirigente scolastico di rivolgere al Direttore dei servizi generali ed amministrativi delle direttive di massima, con la descrizione degli obiettivi assegnati, non sembra esser nata dopo un’adeguata considerazione della realtà delle scuole autonome e delle loro effettive esigenze organizzative.

 

 

Riferimenti normativi

Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165