Linee guida per la dematerializzazione

di Marco Graziuso

In attesa del nuovo Piano di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, che sarà varato in un prossimo Consiglio dei Ministri, l’AgID (Agenzia per l’Italia Digitale) ha pubblicato delle importanti linee guida per l’attività di conservazione digitale, riguardanti tutto il processo di dematerializzazione.
Tutto questo mentre le Istituzioni scolastiche sono al momento alle prese con il delicato passaggio alla nuova gestione dei documenti digitali, attraverso la scelta del più adeguato sistema del cosiddetto Protocollo Informatico.
Dematerializzare non vuol dire solo passare dal cartaceo al digitale, riducendo costi e ottimizzando risorse, ma significa soprattutto prendere consapevolezza che si rende necessario cambiare modo di operare e trattare qualsiasi procedimento, da parte di tutti i soggetti coinvolti, dal Dirigente scolastico, al Direttore SGA, agli Assistenti amministrativi, ad ogni figura di sistema interessata alla gestione documentale.
Il modello organizzativo finora usato va completamente rivisto e cambiato, a partire dall’abitudine ormai consolidata di “stampare” la posta del giorno e “passarla” al Dirigente, al protocollo e così via.
Dovranno essere superate quelle funzionalità minime del sistema, per cui non dovrà più sentirsi in ufficio la frase “dammi un numero di protocollo” perché, per ottenere dal nuovo sistema il numero, sarà necessario avere prima il documento informatico, trasformato in PDF e firmato digitalmente.
Come più volte evidenziato in altri numeri della rivista, il processo di dematerializzazione è lungo e complesso e, occorre ribadirlo, non potrà essere realizzato da un giorno all’altro con il solo acquisto di un nuovo software.
Occorre riorganizzare l’intero iter di gestione dei procedimenti, a partire da una maggiore responsabilizzazione di ogni operatore, che dovrà necessariamente prendere in carico i singoli documenti di ogni procedimento assegnato e lavorarli seguendo il proprio iter dall’inizio alla fine del procedimento stesso.
Per riorganizzare è necessario padroneggiare i punti salienti – che si riassumono di seguito – del nuovo quadro normativo entro il quale si deve muovere il processo di dematerializzazione.

Il Codice dell’amministrazione digitale (d’ora in poi CAD) D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, all’art. 40, rubricato “Formazione di documenti informatici”, introduce un innovativo e fondamentale precetto: “Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71”.
La norma citata stabilisce un preciso obbligo: i documenti delle pubbliche amministrazioni devono essere prodotti esclusivamente in modalità informatica. La dematerializzazione dei flussi documentali all’interno delle pubbliche amministrazioni non rappresenta solo un’opportunità o un percorso volto al raggiungimento di livelli di maggior efficienza, efficacia, trasparenza, semplificazione e partecipazione, ma rappresenta anche un preciso ed improrogabile precetto normativo.
Al centro di questo scenario si colloca il documento informatico definito all’art. 1, comma 1, lett. p), del CAD come “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”.
Per individuare una più completa definizione di documento amministrativo informatico, è necessario richiamare quanto disposto dall’art. 22, comma 1, lett. d), della Legge 7 agosto 1990, n. 2411, laddove si afferma che per documento amministrativo si intende “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
Tale definizione è stata poi riformulata dal Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, c.d. TUDA2, dove, all’art. 1, comma 1, lett. a), viene stabilito
che per documento amministrativo si deve intendere “ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”.
Ciò che contraddistingue il documento informatico è la sua forma elettronica (rappresentazione informatica). Solo in questa forma, quindi, il documento informatico può essere formato, acquisito, sottoscritto, trasmesso e conservato.
Al pari dei documenti analogici (cartacei), anche i documenti informatici sono destinati ad essere conservati nel tempo ma, mentre per i documenti analogici le regole di archiviazione sono relativamente semplici, per i documenti informatici sono richiesti “particolari accorgimenti” in grado di garantire, durante l’intero ciclo di gestione degli stessi, il mantenimento del loro valore giuridico e legale.
Ecco quindi che il governo dei documenti informatici nell’ambito del loro ciclo di vita deve fondarsi sull’adozione di regole, di procedure giuridiche, legali, archivistiche, tecnologiche e funzionali e di strumenti in grado di assicurare, sin dalle prime fasi della loro gestione, una corretta produzione dei medesimi, poiché solo una corretta formazione del documento informatico ne consente una conservazione conforme alla norma a costi ragionevoli. La corretta gestione con strumenti informatici dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni diviene quindi un momento fondamentale del processo di dematerializzazione dei documenti e dei procedimenti amministrativi, ponendosi come un processo qualificante di efficienza,
efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa.

Il documento informatico
Secondo il disposto dell’art. 20, comma 1-bis, del CAD, “L’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità, fermo restando quanto disposto dall’articolo 21”.
Dal punto di vista legale, quindi, il documento informatico è destinato a produrre effetti giuridici diversi a
seconda dei requisiti che possiede.

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Prerogativa necessaria, affinché il documento informatico integri le caratteristiche di qualità e sicurezza, è la sua gestione all’interno di un sistema di gestione documentale ex art. 3, comma 4, lett. d), del DPCM 13 novembre 20146. A tal proposito, occorre fare riferimento all’art. 52 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, che individua le peculiarità che un sistema di gestione informatica dei documenti deve possedere, stabilendo che questo deve necessariamente essere in grado di:
a) garantire la sicurezza e l’integrità del sistema;
b) garantire la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata e in uscita;
c) fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto dall’amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell’adozione dei provvedimenti finali;
d) consentire il reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati;
e) consentire, in condizioni di sicurezza, l’accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di trattamento dei dati personali;
f) garantire la corretta organizzazione dei documenti nell’ambito del sistema di classificazione d’archivio adottato.
Il governo dei documenti informatici all’interno del sistema di gestione documentale dell’ente, realizzato secondo le prescrizioni del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, del DPCM 3 dicembre 2013 in tema di protocollo informatico e del DPCM 13 novembre 2014 in tema di documento informatico, è quindi in grado di garantire il controllo generale e sistematico della documentazione amministrativa e, al contempo, attribuire ai documenti amministrativi informatici quelle caratteristiche di qualità e sicurezza.
I formati per la conservazione adottati per le diverse tipologie di documenti informatici devono essere indicati nel manuale di conservazione. I formati di seguito indicati sono un elenco di quelli che possono essere utilizzati per la conservazione dei documenti informatici, come previsto dall’allegato 2 al DPCM 3 dicembre 2013 in materia di sistema di conservazione11, che riguarda i “Formati”:
– PDF
– PDF/A (da preferire rispetto al PDF)
– TIFF
– JPG
– Office Open XML (OOXML)
– Open Document Format (ODF)
– XML
– TXT
Ai fini della conservazione, per preservare l’autenticità dei messaggi di posta elettronica, lo standard a cui fare riferimento è RFC 2822/MIME. Per quanto concerne il formato degli allegati al messaggio, valgono le indicazioni di cui sopra.

Firma elettronica
In ragione di quanto prevede il nostro sistema giuridico, l’imputabilità di una determinata rappresentazione ad un soggetto, nella maggior parte dei documenti, è garantita dalla sottoscrizione; per il documento informatico si è reso necessario concepire una sottoscrizione elettronica in grado di assicurare il legame tra il firmatario e il documento informatico. La sottoscrizione elettronica non è semplicemente un atto, è un processo, un processo informatico basato su algoritmi crittografici che permettono di rappresentare un insieme di dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici (documento informatico), utilizzati come metodo di identificazione informatica.
Per attribuire al documento informatico una maggiore capacità probatoria, è necessario ricorrere ad una delle seguenti tre firme, tutte appartenenti alla famiglia delle firme c.d. avanzate: firma avanzata (semplice), firma qualificata o firma digitale. Il comma 2 dell’art. 21 del CAD stabilisce che “Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20, comma 3, che garantiscano l’identificabilità dell’autore, l’integrità e l’immodificabilità del documento, ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile. L’utilizzo del dispositivo di firma
elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria”.

Validazioni temporali
Il CAD definisce la validazione temporale come “il risultato della procedura informatica con cui si attribuiscono, ad uno o più documenti informatici, una data ed un orario opponibili ai terzi.”
All’art. 20, comma 3, stabilisce poi che “La data e l’ora di formazione del documento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in conformità alle regole tecniche sulla validazione temporale.”
Pertanto, per attribuire a un documento informatico una data ed un orario opponibili ai terzi, è necessario attenersi a quanto riportato nelle regole tecniche che, nella fattispecie, sono quelle contenute nel DPCM 22 febbraio 2013 e nel DPCM 13 novembre 2014.
L’apposizione di una validazione temporale ad un documento informatico sottoscritto, quindi, deve essere la più tempestiva possibile. La regola deve essere quella di far trascorrere il minor tempo possibile tra la sottoscrizione digitale e l’apposizione della validazione temporale.

Per quanto riguarda le Pubbliche Amministrazioni, la segnatura di protocollo e la posta elettronica certificata rappresentano due tipologie di validazione temporale largamente presenti e utilizzate nella gestione e trasmissione dei documenti informatici. Pertanto, qualora un documento informatico “transiti” per uno di questi due strumenti, acquisirà “automaticamente” una validazione temporale, producendo con ciò tutti gli effetti che ne derivano. L’unica accortezza che l’utente dovrà adottare sarà quella di verificare che la firma apposta al documento informatico sia valida al momento dell’invio/ricezione della PEC o al momento
della segnatura di protocollo. Diversamente, la validazione temporale risulterebbe intempestiva e, quindi, non determinante per il prolungamento dell’efficacia giuridica della firma e del documento.
Un’altra modalità per garantire e mantenere nel tempo l’efficacia probatoria del documento informatico sottoscritto è il suo tempestivo versamento in un sistema di conservazione a norma. Tuttavia, anche in questa ipotesi, il tempo intercorrente tra la firma del documento e la sua conservazione deve essere il più breve possibile, solo in questo modo sarà salvaguardata la validità dei certificati di firma utilizzati nella sottoscrizione dei documenti.
Da ultimo, è necessario sottolineare la differenza esistente tra marca temporale e riferimento temporale.
La marca temporale costituisce il riferimento temporale che consente la validazione temporale e che dimostra l’esistenza di un’evidenza informatica in un tempo certo, il riferimento temporale altro non è che “un’informazione contenente la data e l’ora con riferimento al Tempo Universale Coordinato (UTC), della cui apposizione è responsabile il soggetto che forma il documento.”
L’unico scopo del riferimento temporale è quello di individuare la data di formazione del documento informatico.

Formazione del documento informatico
Le regole concernenti la formazione dei documenti informatici, contenute nel DPCM 13 novembre 2014, sono in vigore dall’11 febbraio 2015.
L’importanza che assume il momento di formazione dei documenti informatici è fondamentale, poiché solo una corretta formazione del documento è in grado di garantirne un’efficace gestione e una valida conservazione a lungo termine. In ambito digitale infatti, la conservazione dei documenti informatici non può essere considerata un’attività ex-post, ma deve necessariamente costituire una componente irrinunciabile della fase di formazione dei documenti stessi. Nella fase di formazione dei documenti si dovranno adottare tutti gli accorgimenti e gli strumenti opportuni per la loro corretta produzione, anche in ragione delle diverse tipologie documentali, della loro differente natura e del loro diverso contenuto o della loro destinazione. Dovrà essere garantita la loro integrità, immodificabilità, identificazione, classificazione, fascicolazione, leggibilità, memorizzazione e conservazione in conformità alle norme e alle regole tecniche che presidiano la corretta tenuta e gestione dei documenti di una Pubblica Amministrazione.
Ai sensi dell’art. 3, del DPCM 13 novembre 2014, il documento informatico può essere formato mediante una delle seguenti quattro modalità: redazione, acquisizione, registrazione informatica di informazioni o dati e generazione o raggruppamento di un insieme di dati o registrazioni.
a) Redazione
La formazione del documento informatico mediante la sua redazione tramite l’utilizzo di appositi strumenti software rappresenta oggi la principale modalità di produzione di documenti informatici da parte di una Pubblica Amministrazione.
Una volta memorizzato nel suo formato originale di produzione, il documento informatico potrà essere consolidato in una o più versioni, sino ad arrivare alla sua versione definitiva, ossia la versione che non subirà alcuna ulteriore modifica di contenuto da parte del suo autore.
Solo dopo questa fase, il documento assumerà anche una forma definitiva o, meglio, un formato definitivo in grado di rendere immodificabile il suo contenuto e, ove necessario, predisposto per una eventuale sottoscrizione digitale.
Immodificabilità e staticità sono, quindi, due caratteristiche essenziali che devono essere obbligatoriamente
garantite. Le caratteristiche di immodificabilità e di integrità sono determinate da una o più delle seguenti operazioni:
la sottoscrizione con firma digitale ovvero con firma elettronica qualificata;
l’apposizione di una validazione temporale;
il trasferimento a soggetti terzi con posta elettronica certificata e con ricevuta completa;
la memorizzazione su sistemi di gestione documentale che adottino idonee politiche di sicurezza;
il versamento ad un sistema di conservazione.

b) Acquisizione
Con questa modalità il documento è formato mediante acquisizione:
di un documento informatico per via telematica o su supporto informatico;
della copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico;
della copia informatica di un documento analogico.

c) Registrazione informatica di informazioni o dati
Fra le diverse modalità di formazione dei documenti informatici vi è anche quella di cui all’art. 3, comma 1, lett. c), del DPCM 13 novembre 2014, che si realizza attraverso la “registrazione informatica delle informazioni risultanti da transazioni o processi informatici o dalla presentazione telematica di dati attraverso moduli o formulari resi disponibili all’utente”. Con riferimento ai moduli e formulari, è opportuno richiamare quanto precisato nella circolare AgID del 29 marzo 2013, n. 61, rubricata “Accessibilità siti web e documenti amministrativi”.
A norma dell’art. 9, comma 4, del DPCM 13 novembre 2014, le istanze, le dichiarazioni e le comunicazioni, se pervenute all’ente per mezzo di moduli o formulari, devono essere identificate e trattate nel sistema di gestione informatica dei documenti come i documenti amministrativi informatici ovvero, se soggette a norme specifiche che prevedono la sola tenuta di estratti per riassunto, memorizzate in specifici archivi informatici dettagliatamente descritti nel manuale di gestione.

d) Generazione o raggruppamento di un insieme di dati o registrazioni
Il documento informatico, infine, può essere prodotto tramite la generazione o il raggruppamento anche in via automatica di un insieme di dati o registrazioni, provenienti da una o più basi dati, anche appartenenti a più soggetti interoperanti, secondo una struttura logica predeterminata e memorizzata in forma statica (art. 3, comma 1, lett. c), del DPCM 13 novembre 2014).
In entrambe le modalità da ultimo commentate “Registrazione informatica di informazioni o dati e generazione o raggruppamento di un insieme di dati o registrazioni” di cui, rispettivamente, alle lettere c) e d), comma 1, dell’art. 3, del DPCM 13 novembre 2014, le caratteristiche di immodificabilità e di integrità sono determinate dalle operazioni di registrazione dell’esito della medesima operazione e dall’applicazione di
misure per la protezione dell’integrità delle basi di dati e per la produzione e conservazione dei log di sistema ovvero con la produzione di una estrazione statica dei dati e il trasferimento della stessa nel sistema di conservazione.
Relativamente ai documenti amministrativi informatici, le caratteristiche di immodificabilità e di integrità, oltre che con le modalità sopra descritte, possono essere ottenute anche con la loro registrazione nel registro di protocollo, nei repertori, negli albi, negli elenchi, negli archivi o nelle raccolte di dati contenute nel sistema di gestione informatica dei documenti di cui al Capo IV del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445. In ogni caso, al termine della sua formazione, il documento informatico dovrà possedere le seguenti cinque caratteristiche fondamentali:
staticità;
integrità;
immodificabilità;
leggibilità;
autenticità.
Così formato, il documento informatico dovrà essere identificato in modo univoco e persistente e dovrà essere memorizzato in un sistema di gestione informatica dei documenti.

Il ciclo di vita del documento informatico
Il ciclo di vita di un documento amministrativo informatico può essere suddiviso in tre fasi principali: formazione, gestione e conservazione.
Nell’ambito di ognuna delle suddette fasi si svolgono una serie di attività che si distinguono per complessità, impatto, natura, finalità e/o effetto, anche giuridico, alle quali corrispondono approcci metodologici e prassi operative distinte.
La gestione del ciclo di vita di un documento informatico, affinché possa essere efficiente e sicura, deve essere necessariamente presidiata da specifiche procedure e strumenti informatici in grado di governare con efficacia ogni singolo accadimento che coinvolge la vita di un documento informatico. Una corretta gestione dei documenti sin dalla loro fase di formazione rappresenta inoltre la migliore garanzia per il corretto adempimento degli obblighi di natura amministrativa, giuridica ed archivistica tipici della gestione degli archivi pubblici.
Fra le diverse fasi del ciclo di vita di un documento informatico, la fase di formazione rappresenta probabilmente la fase più delicata dell’intero processo di gestione; in questa fase, infatti, devono essere operate delle scelte che risulteranno decisive per le successive fasi di gestione e conservazione.
Nella fase di formazione dovranno essere perseguiti obiettivi di qualità, efficienza, razionalità, sistematicità e coerenza alle regole tecniche che presidiano la formazione dei documenti informatici, tenendo in debito conto le esigenze e i bisogni pratici del lavoro quotidiano tipico di un’amministrazione pubblica.
Al tal fine, risulta decisivo avvalersi di un valido e completo manuale di gestione documentale, di applicativi informatici progettati e realizzati specificamente per la pubblica amministrazione che si basino su elevati livelli di automazione ed interoperabilità in grado di operare nel web.
In un contesto in continua trasformazione, il manuale di gestione dovrà essere sottoposto a continuo aggiornamento, in ragione dell’evoluzione tecnologica e dell’obsolescenza degli oggetti e degli strumenti
informatici utilizzati.
L’adozione del manuale di gestione non risponde solo ad esigenze pratico-operative, ma rappresenta anche un preciso obbligo sancito dall’art. 5, del DPCM 3 dicembre 2013, contenente le regole tecniche sul protocollo
informatico, al quale fa seguito l’ulteriore obbligo della sua pubblicazione sul sito istituzionale dell’ente.
Un momento cruciale della fase di vita di un documento informatico è quello della sua trasmissione.
Attraverso specifiche norme contenute nel CAD, viene stabilito che:
“La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese” (all’art. 5-bis, comma 1);
“Per le comunicazioni di cui all’art. 48, comma 1, con i soggetti che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo ai sensi della vigente normativa tecnica, le pubbliche amministrazioni utilizzano la posta elettronica certificata. La dichiarazione dell’indirizzo vincola solo il dichiarante e rappresenta espressa accettazione dell’invio, tramite posta elettronica certificata, da parte delle pubbliche amministrazioni, degli atti e dei provvedimenti che lo riguardano” (Art. 6);
“Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica o in cooperazione applicativa; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza” (Art. 47).

Pur riconoscendo a ciascun ente un elevato grado di autonomia nella scelta del “mezzo di trasmissione” da utilizzare, non può essere sottaciuto il disposto degli artt. 45 e 48 del CAD dove, rispettivamente, viene stabilito che:
“I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale. 2. Il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all’indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore” (Art. 45);
“La trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la posta elettronica certificata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, [omissis]. 2. La trasmissione del documento informatico per via telematica, effettuata ai sensi del comma 1, equivale, salvo che la legge disponga diversamente, alla notificazione per mezzo della posta. 3. La data e l’ora di trasmissione e di ricezione di un documento informatico trasmesso ai sensi del comma 1 sono opponibili ai terzi se conformi alle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, ed alle relative regole tecniche, ovvero conformi al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 1” (Art. 48).

Una particolare attenzione dovrà essere posta alla fase di protocollazione dei documenti informatici spediti o ricevuti. Nello specifico, dovrà essere garantita la conformità dei processi di trasmissione al DPCM 3 dicembre 2013, nel quale sono contenute le regole tecniche relative alle operazioni di registrazione e segnatura di protocollo che, come noto, devono essere effettuate esclusivamente in modalità informatica.
In particolare, il sistema di protocollo informatico, oltre a garantire le “funzionalità minime” richieste dalla normativa, deve essere in grado di assicurare:
a) l’univoca identificazione ed autenticazione degli utenti;
b) la protezione delle informazioni relative a ciascun utente nei confronti degli altri;
c) la garanzia di accesso alle risorse esclusivamente agli utenti abilitati;
d) la registrazione delle attività rilevanti ai fini della sicurezza svolte da ciascun utente, in modo tale da garantirne l’identificazione.
Inoltre il sistema di gestione informatica dei documenti, opportunamente progettato e realizzato, deve garantire:
l’individuazione di tutti i documenti in entrata e in uscita;
l’attribuzione ad ogni documento ricevuto o spedito di una specifica e univoca identificazione (Art. 53 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445);
la data e l’ora di invio/ricezione dei documenti;
l’ordine cronologico dei documenti ricevuti e spediti;
l’immodificabilità dei documenti registrati a protocollo;
la riservatezza delle informazioni contenute nei documenti;
la certezza, qualora necessaria, dell’avvenuto recapito dei documenti inviati (gestione delle ricevute di accettazione e consegna previste dal sistema PEC);
l’usabilità delle procedure e degli strumenti informatici utilizzati.
L’obiettivo è quello di attribuire alla ricezione/invio dei documenti, nonché alle rispettive date di spedizione e ricevimento, la certezza assoluta e l’efficacia probatoria richieste dalla normativa.
In ambito digitale, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale devono essere assolti con la pubblicazione, da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati, nei propri siti informatici, o nei siti informatici di altre amministrazioni ed enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni. Affinché il processo di pubblicazione on-line possa generare un prodotto atto ad assolvere agli obblighi di pubblicità legale, è necessario quindi che esso garantisca la conformità di quanto pubblicato all’originale, l’autorevolezza dell’ente emanatore e del sito web, la validità giuridica dei documenti e quindi la loro veridicità, efficacia e perdurabilità nel tempo.
Il ciclo di gestione di un documento informatico termina con il suo versamento in un sistema di conservazione che, inevitabilmente, deve essere realizzato in ottemperanza a quanto disposto dal CAD e dalle regole tecniche e, fra tutte, in conformità a quanto stabilito dal DPCM 3 dicembre 2013. Chiude il ciclo di vita di un documento informatico la sua conservazione a norma o, eventualmente, il suo definitivo scarto, ossia l’operazione con cui si eliminano, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, i documenti ritenuti privi di valore amministrativo e di interesse storico culturale.

Tipologia delle copie, dei duplicati e degli estratti analogici e informatici e loro valore probatorio
L’art. 23-ter, comma 1, del CAD stabilisce che “gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi o identici tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge”.
Questo significa che i documenti amministrativi informatici, qualora prodotti in formato digitale, sono documenti originali da cui è possibile ricavare duplicati, copie o estratti sia analogici che informatici.
Il CAD individua:
1. la copia informatica di documento analogico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto, ovvero, ad esempio, il risultato dell’operazione di trascrizione al computer di un documento cartaceo, per il quale il contenuto è identico, ma la forma può differire (posso copiare l’intero contenuto di un foglio A4 cartaceo in una pagina Word o in tre slide PowerPoint o in due fogli Excel o in qualsiasi altra forma);
2. la copia per immagine su supporto informatico di documento analogico: il documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto, ovvero, ad esempio, la scansione di un documento in TIFF o JPG;
3. la copia informatica di documento informatico: il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico con diversa sequenza di valori binari, ovvero, ad esempio, un file Word che viene salvato in formato PDF, per cui il contenuto resta invariato, ma differisce la sequenza di valori binari che formano il file;
4. la copia analogica di documento informatico, che è la semplice stampa;
5. la copia analogica di documento analogico, che è la semplice fotocopia.

Il CAD dedica ben 5 articoli alla disciplina di copie, estratti e duplicati, dall’art. 22 all’art. 23 quater, a cui si devono aggiungere le disposizioni contenute nelle Regole tecniche, ed in particolare quelle contenute negli artt. 4, 5 e 6 del DPCM 13 novembre 2014.
Con riferimento ai documenti elettronici che costituiscono copia di originali analogici, ossia formati in origine sulla carta, occorre per prima cosa distinguere:
la copia informatica di documento analogico (che costituisce il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto)
dalla copia per immagine su supporto informatico di documento analogico (rappresentata dal documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto).
In entrambi i casi, possiamo parlare di “dematerializzazione”, ossia della sostituzione dei supporti tradizionali della documentazione amministrativa in favore del documento informatico.
L’art. 22, comma 1, del CAD stabilisce che le copie informatiche di documenti analogici (nella generalità dei casi realizzate attraverso la digitalizzazione mediante sistemi OCR24 o semplice “digitazione” del testo) hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad esse è apposta o associata, da parte di colui che le spedisce o le rilascia, una firma digitale o altra firma elettronica qualificata. In tal caso la loro esibizione e produzione sostituisce quella dell’originale.
Il comma 2 dell’articolo sopra citato attribuisce anche alle copie per immagine su supporto informatico di documenti analogici (risultato di un processo di acquisizione dell’immagine del documento originale analogico, per esempio, mediante l’utilizzo di uno scanner) la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche.
In questi casi, per vedersi riconosciuta l’efficacia probatoria dell’originale, è necessario che la conformità del risultato informatico dell’immagine relativa all’originale analogico sia attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato e la dichiarazione di conformità sia formata e asseverata secondo quanto disposto dalle regole tecniche.
L’art. 22, comma 3, stabilisce altresì che le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali analogici, formate nel rispetto delle regole tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono tratte se la loro conformità all’originale non è espressamente disconosciuta.
La differenza sostanziale tra il processo di copia di cui al comma 2, rispetto a quello previsto al comma 3, consiste nel fatto che: nel primo caso la copia informatica ha la medesima efficacia probatoria dell’originale da cui è tratta, nel secondo caso, invece, il valore probatorio della copia informatica può essere disconosciuto.
In entrambi i casi, la copia per immagine deve essere prodotta mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico abbia contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto, previo raffronto dei documenti o, qualora siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza della forma e del contenuto dell’originale e della copia, attraverso certificazione di processo.
Per quanto riguarda l’attestazione di conformità delle copie per immagine di cui all’art. 22, comma 2, del CAD, questa può essere inserita nel documento informatico contenente la copia per immagine.
In questo caso, il documento informatico così formato è sottoscritto con firma digitale del notaio o con firma digitale o firma elettronica qualificata del pubblico ufficiale a ciò autorizzato; oppure può essere prodotto come documento informatico separato contenente un riferimento temporale e l’impronta di ogni copia per immagine. In questo caso, il documento informatico così prodotto è sottoscritto con firma digitale del notaio o con firma digitale o firma elettronica qualificata del pubblico ufficiale a ciò autorizzato.
Si tenga però presente che il comma 5 dell’art. 22 stabilisce regole particolari in riferimento ai documenti analogici originali unici. La copia informatica di un documento analogico formato in origine da una pubblica amministrazione assume il medesimo valore giuridico dell’originale da cui è tratto, qualora il funzionario delegato a tale compito:
a) sottoponga il contenuto della copia informatica ad un processo di conformità (che può essere effettuato per raffronto visivo dei due documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza del contenuto dell’originale e della copia);
b) rilasci apposita attestazione di conformità:
– inserendola nel documento informatico contenente la copia informatica; il documento informatico così formato deve essere sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata del funzionario delegato;
– producendola come documento informatico separato contenente un riferimento temporale e l’impronta di ogni copia; il documento informatico contenente l’attestazione di conformità deve essere sottoscritto con firma digitale o con firma elettronica qualificata del funzionario delegato;
c) sia nella formazione della copia informatica che nell’apposizione della sottoscrizione digitale, si attenga a quanto disposto dalle regole tecniche sul documento informatico (DPCM 13 novembre 2014);
d) proceda alla corretta conservazione (a norma) della copia informatica.
Nel processo di dematerializzazione dei documenti analogici, è in ogni caso necessario prestare molta attenzione a quelli sottoscritti con firma autografa. Pur tenendo presente la previsione di cui all’art. 22, comma 4, del CAD, infatti, è comunque doveroso essere estremamente prudenti nell’eliminare (ergo distruggere) gli originali analogici sottoscritti. L’operazione di distruzione dell’originale analogico sottoscritto (che comunque non può che intervenire solo dopo aver correttamente conservato la relativa copia informatica), deve essere valutata attentamente in ragione della possibilità o meno di vedersi contestata l’autenticità dell’originale ormai distrutto.
Fa da contraltare alla fattispecie che precede la copia analogica di documento informatico, ossia la riproduzione su carta (normalmente effettuata a mezzo stampa) di un documento informatico.
In questo caso, passando da un documento informatico digitalmente sottoscritto ad uno analogico, viene a perdersi la cosiddetta “catena del valore” della firma digitale, pertanto è necessario che la conformità all’originale sia attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato.
Tuttavia, se la copia è conforme alle vigenti regole tecniche, anche con riguardo alle disposizioni sulla conservazione dell’originale informatico, è sufficiente che la conformità all’originale non sia espressamente disconosciuta, ex art. 23, comma 2, del CAD.

Per quanto riguarda le copie analogiche di documenti amministrativi informatici, il comma 5 dell’art. 23-ter del CAD lascia la possibilità di apporre a stampa sulle copie analogiche un contrassegno elettronico, tramite il quale è possibile ottenere il documento informatico, ovvero verificare la corrispondenza allo stesso della copia analogica. In alternativa all’uso del contrassegno elettronico, si può fare ricorso a quanto previsto dall’art. 3 del D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, col quale si dispone che gli atti amministrativi prodotti con sistemi informatici o telematici, nel pieno controllo dell’amministrazione, possono essere accompagnati, per la loro validità, dall’indicazione a stampa della fonte e del nominativo del soggetto responsabile, nonché dall’eventuale dicitura che specifica che il documento informatico da cui la copia analogica è tratta è stato prodotto ed è conservato dall’amministrazione secondo le regole tecniche previste dal CAD.
L’art. 23-bis del CAD si occupa dei duplicati e delle copie informatiche di documenti informatici.
I duplicati informatici hanno il medesimo valore giuridico, ad ogni effetto di legge, del documento informatico da cui sono tratti, se sono prodotti mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico ottenuto sullo stesso sistema di memorizzazione, o su un sistema diverso, contenga la stessa sequenza di bit del documento informatico di origine.
Il comma 2 dell’art. 23-bis si occupa delle copie e degli estratti informatici del documento informatico. Diversamente, un estratto di un documento informatico si realizza quando in un “nuovo” documento si attestano in maniera sintetica ma esaustiva fatti, stati o qualità desunti da dati o documenti informatici in possesso di una pubblica amministrazione. In questi casi, se la copia o l’estratto informatico di un documento informatico sono prodotte in conformità alle vigenti regole tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell’originale da cui sono tratte solo qualora la loro conformità all’originale, in tutte le sue componenti, è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato o se la conformità non è espressamente disconosciuta. Le
regole tecniche stabiliscono che la copia e gli estratti informatici di un documento informatico devono essere prodotti:
– attraverso l’utilizzo di uno dei formati idonei (ad esempio: PDF, PDF/A, TIFF, JPG, OOXML, ODF, XML, ecc.);
– mediante processi e strumenti che assicurino la corrispondenza del contenuto della copia o dell’estratto informatico alle informazioni del documento informatico di origine;
– o previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza del contenuto dell’originale e della copia.
La copia o l’estratto di uno o più documenti informatici così realizzato, se sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata da chi effettua la copia, ha la stessa efficacia probatoria dell’originale, salvo che la conformità allo stesso non sia espressamente disconosciuta.
Laddove richiesta dalla natura dell’attività, l’attestazione di conformità delle copie o dell’estratto informatico di un documento informatico può essere inserita nel documento informatico contenente la copia o l’estratto. Il documento informatico così formato è sottoscritto con firma digitale del notaio o con firma digitale o firma elettronica qualificata del pubblico ufficiale a ciò autorizzato. L’attestazione di conformità delle copie o dell’estratto informatico di uno o più documenti informatici può anche essere prodotta come documento informatico separato contenente un riferimento temporale e l’impronta di ogni copia o estratto informatico.
Il documento informatico così prodotto è sottoscritto con firma digitale del notaio o con firma digitale o firma elettronica qualificata del pubblico ufficiale a ciò autorizzato.

I fascicoli informatici e la loro gestione negli archivi digitali
Come noto, la formazione dei fascicoli e delle altre aggregazioni di documenti è strettamente legata allo svolgimento quotidiano delle attività di un organismo pubblico. Il fascicolo, infatti, consolida e fotografa tutto ciò che una pubblica amministrazione ha effettivamente prodotto nel corso della sua attività. L’elevata quantità e la complessità della documentazione prodotta all’interno di un’organizzazione complessa, quale è quella di una pubblica amministrazione, implica la necessità di ricorrere a sistemi di classificazione e fascicolazione in grado di garantire, fra l’altro, un rapido rinvenimento dei documenti.
L’art. 65 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, stabilisce che lo stesso sistema per la gestione dei flussi documentali, oltre a possedere i requisiti indicati all’art. 52, deve:
a) fornire informazioni sul legame esistente tra ciascun documento registrato, il fascicolo ed il singolo procedimento cui esso è associato;
b) consentire il rapido reperimento delle informazioni riguardanti i fascicoli, il procedimento ed il relativo responsabile, nonché la gestione delle fasi del procedimento.
La regola generale è che ogni documento deve essere individuato attraverso un’apposita e puntuale classificazione per poi essere inserito necessariamente in un fascicolo. Dal punto di vista pratico, attraverso l’attività di classificazione e fascicolazione, dovrà essere attribuito a ciascun documento un indice (indice di classificazione) desunto da una struttura di voci (piano di classificazione) per poi essere associato ad un fascicolo (unità archivistica). Questa attività ha l’obiettivo di ordinare i documenti cartacei in modo fisico e i documenti informatici in modo logico, nonché il loro inserimento in un sistema di gestione documentale in grado di governare i processi/procedimenti amministrativi nel corso dei quali i documenti sono prodotti o acquisiti.
Possiamo quindi definire fascicolo l’insieme ordinato di documenti, riferiti in modo stabile a uno stesso affare/procedimento/processo amministrativo, a una stessa materia, a una stessa tipologia, che si forma sempre nel corso delle attività amministrative dell’ente, allo scopo di riunire, a fini decisionali o informativi, tutti i documenti utili allo svolgimento di tali attività e in grado di garantire la conservazione delle relazioni tra i documenti in esso contenuti.
L’allegato 1 al DPCM 13 novembre 2014 definisce il fascicolo informatico una “Aggregazione strutturata e univocamente identificata di atti, documenti o dati informatici, prodotti e funzionali all’esercizio di una specifica attività o di uno specifico procedimento. Nella pubblica amministrazione il fascicolo informatico collegato al procedimento amministrativo è creato e gestito secondo le disposizioni stabilite dall’art. 41 del CAD”.
Da tale definizione si evince che l’aggregazione dei documenti in fascicoli deve essere:
a) strutturata, ossia deve basarsi su tecnologie, infrastrutture e soluzioni concepite e realizzate a tale scopo;
b) governata da precise regole e criteri in grado di assicurare uniformità nella gestione dei documenti informatici;
c) idonea a garantire l’organicità, le funzioni e le finalità dell’archivio.
Diventa irrinunciabile avvalersi di specifici programmi informatici in grado, ad esempio, di mettere a disposizione dell’utente specifiche funzioni capaci di classificare/organizzare i fascicoli:
per oggetto (materia o nominativo);
per processo o per procedimento, (in questo caso, il fascicolo include tutti i documenti (ricevuti, spediti o interni) relativi a un procedimento o a una specifica attività, che può coincidere con la gestione di un vero e proprio procedimento amministrativo);
per tipologia o forma del documento (in questo caso, il fascicolo include un insieme ordinato di documenti sciolti, raggruppati in base alla loro tipologia o forma secondo criteri predefiniti).
L’obiettivo è quello di realizzare un sistema in grado di indicizzare, ordinare ed organizzare funzionalmente i documenti informatici in fascicoli affinché risulti agevole la loro ricerca ed il loro reperimento ottemperando, al contempo, anche alle esigenze di natura operativa, organizzativa ed archivistica.
Nel ridisegnare/reingegnerizzare i processi, quindi, può risultare fondamentale coinvolgere gli utenti che saranno chiamati ad utilizzare il sistema.
I fascicoli informatici, in quanto parte del sistema di gestione informatica dei documenti, sono unità fondamentali dell’archivio di un ente, pertanto la loro corretta formazione e gestione deve essere garantita, specialmente in ambiente digitale, dove i documenti informatici sono privi della consistenza materiale della carta. Le modalità di attribuzione o, meglio, di associazione dei documenti ai rispettivi fascicoli, sono una prerogativa di ogni singolo ente, che a tal fine dovrà definire adeguati piani di classificazione d’archivio per tutti i documenti, compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo.
Tuttavia, tenuto conto del disposto dell’art. 50, comma 4, del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, dovranno essere adottati principi di coerenza funzionale nell’ambito di ciascuna area organizzativa omogenea.
Per quanto riguarda la formazione, il comma 2-bis dell’art. 41 del CAD prescrive che il fascicolo informatico deve:
garantire la possibilità di essere direttamente consultato;
garantire la possibilità di essere alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento;
essere formato, identificato e utilizzato in conformità ai principi di corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico (DPCM 13 novembre 2014), ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico (DPCM 3 dicembre 2013) ed il sistema pubblico di connettività;
rispettare i criteri di interoperabilità e di cooperazione applicativa;
poter contenere aree a cui hanno accesso solo l’amministrazione titolare e gli altri soggetti da essa individuati;
essere formato in modo da garantire la corretta collocazione, la facile reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto e alle finalità dei singoli documenti;
essere realizzato in modo da garantire l’esercizio in via telematica dei diritti previsti in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.
In questa fase di “passaggio” dall’analogico al digitale, il sistema dovrà essere in grado di gestire tre distinte situazioni, dove saranno presenti:
a) solo documenti nativi digitali: in questo caso, il fascicolo raggruppa solo documenti informatici prodotti e gestiti in formato digitale;
b) documenti sia informatici che analogici (situazione ibrida): è l’ipotesi in cui i fascicoli sono composti sia da documenti prodotti su supporto cartaceo che da documenti nativi digitali;
c) documenti solo analogici: in questa circostanza, esiste solo il tradizionale fascicolo cartaceo.
In ambito informatico, la consultazione di un fascicolo elettronico avviene attraverso la presentazione (in modalità video o stampa) dei metadati che lo identificano, ne descrivono il contesto di produzione e lo collegano al titolario di classificazione. A queste informazioni si aggiungono quelle relative ai documenti associati al fascicolo e alle informazioni che descrivono i flussi documentali e i flussi di lavoro che hanno interessato il fascicolo. È necessario prevedere specifiche funzioni in grado di accedere ai singoli documenti informatici e di rappresentare ( in modalità video o stampa) il loro contenuto in un forma leggibile.
Come avviene per i documenti informatici, anche i fascicoli e le aggregazioni documentali in genere, al termine della loro gestione corrente, devono essere trasferiti in un sistema di conservazione “a norma”,
ossia realizzato in conformità a quanto stabilito dal CAD e dalle regole tecniche.
A tal fine, l’art. 15 del DPCM 13 novembre 2014 prevede che il Responsabile della gestione documentale deve stabilire, per le diverse tipologie di fascicoli, in conformità con le norme vigenti in materia, con il sistema di classificazione e con il piano di conservazione, i tempi entro cui i documenti devono essere versati in conservazione.

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