Regi decreti tutt’ora in vigore

Quali disposizioni normativi sono ancorate agli antichi decreti regi?

Abstract

Conservano ancora la loro efficacia le disposizioni del Regio Decreto 6 maggio 1925, n. 653 e quelle del Regio Decreto  21 novembre 1929, n. 2049 in materia di  trasferimenti degli alunni in corso d’anno, di scrutini e di esami di idoneità, integrativi e di ammissione.

Dal Dirigente scolastico d’un Liceo statale delle scienze umane e sociali è stato chiesto che si dimostri se siano ancora in vigore le disposizioni contenute nei Regi Decreti n. 653 del 6 maggio 1925 e n. 2049 del 21 novembre 1929.

Accogliendo la richiesta, si riassume sinteticamente la ricostruzione storica della materia.

Come il penultimo Re di Sardegna, prima di raggiungere Oporto, non potè resistere al grido di dolore, che da tante parti d’Italia si levava verso la Casa sabauda affinché assumesse finalmente l’iniziativa per l’attesissima unificazione dei tanti Stati della Penisola, allo stesso modo il direttore d’una rivista scolastica, che viene letta da molte delle scuole che operano fra le Alpi e Mazara del Vallo, non può restar sordo al grido di dolore che tanta parte dei Dirigenti scolastici e dei loro vicari ha levato il primo aprile 2010, leggendo la nota del Direttore Generale del Miur segnata dal numero di protocollo 2532.

Anche se i Dirigenti scolastici del tempo non avessero avuto la possibilità di leggere quella sinteticissima nota, ne avranno certamente avvertito l’ allarmata eco che, il 1° aprile scorso, le hanno dato le pagine di La Repubblica, dalle quali traspare tutto lo sgomento che avrà assalito non tanto i Dirigenti scolastici, quanto i loro vicari, nel leggere quella nota.  Qualcuno dei collaboratori vicari, a detta dell’autorevole quotidiano, “forse, pensando che si tratti di qualcosa di estremamente importante, quella notte non ci avrà dormito neppure. E magari si tratta di una sciocchezza”.

Tutto ha avuto origine dal Supplemento Ordinario n. 25 alla Gazzetta Ufficiale  del 20 febbraio 2009, nelle cui fredde pagine  vennero pubblicati, in forma coordinata, il Decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200 e la  conseguente Legge di conversione n. 9 del 18 febbraio 2009.  Del testo legislativo coordinato fa parte un allegato, composto di ben 963 pagine, scritte con gli stessi minutissimi caratteri con i quali appare ancora scritta la storica Mariettina, la famosa Bibbia tascabile.

L’ elenco comprendeva le disposizioni legislative che si devono intendere cancellate dall’ordinamento giuridico. Nelle  pagine  408 e 551 di quell’elenco   sono citati i due ormai famosissimi Regi decreti–legge degli anni Venti del secolo scorso.

Il primo dei due Regi Decreti-legge ha il n. 653 e reca la data del 4 maggio 1925: è il  Regolamento che disciplina lo status degli alunni, gli esami e le tasse delle scuole secondarie; chi ha qualche capello grigio sa che gli articoli di quel regio decreto  erano conosciuti dai vecchi funzionari degli estinti provveditorati agli studi e dai Capi di istituto non ancora divenuti Dirigenti, non meno di quanto i professori di chimica  conoscono la Tavola di Mendeleev.

 Il secondo testo citato è il Regio Decreto-legge 21 novembre 1929, n. 2049, che ha apportato modificazioni alla disciplina degli  esami per gli istituti medi di istruzione, in relazione alla suddivisione dell’anno scolastico.

 L’abrogazione dei due regi decreti-legge era stata disposta dall’art. 2 della citata Legge n. 9 del 2009, con le concise proposizioni che si riportano: “A decorrere dal 16 dicembre 2009, sono o restano abrogate le disposizioni elencate nell’allegato 1, salva l’applicazione dei commi 14 e 15 dell’art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”.

Si può immaginare quanta serenità avranno espresso i volti dei Dirigenti scolastici quando il loro occhi avranno letto che i due regi decreti – che, per 90 anni, erano stati la stella polare di tutte le operazioni con cui le Scuole secondarie avevano accettato le iscrizioni, disposto i trasferimenti degli alunni in corso d’anno e svolto gli scrutini e gli esami di idoneità, integrativi e di ammissione – erano stati disintegrati nell’orizzonte dell’ordinamento scolastico come lo sono da miliardi d’anni le Perseidi nei cieli, la notte del  10 agosto.  

L’ansia dei Dirigenti scolastici e dei vicari non poteva certo nascere dal fatto che l’abrogazione dei Regio decreto del 1925 avrebbe comportato effetti sui regolamenti disciplinari degli alunni, perché gli articoli dal 19 al 25, con i quali quel decreto comminava le tradizionali sanzioni, a partire dall’ammonizione in classe, sino alla espulsione da tutti i  regi istituti scolastici, erano stati già cancellati dal generoso Regolamento degli studenti e delle studentesse di Luigi Berlinguer, risalente ad oltre vent’anni or sono, cioè al 24 giugno del 1998. 

Neppure avrà preoccupato più di tanto i Dirigenti scolastici la constatazione che la legge n. 9 del 2009 aveva abrogato tutta l’articolata, minuziosa disciplina delle diverse tipologie di esami nei diversi ordini delle scuole secondarie, contenuta negli articoli che vanno dal 28 al 77 del Regio Decreto-legge n. 653. Sanno bene, infatti, i Dirigenti scolastici che quelle dettagliate norme erano state opportunamente  surrogate da interventi ministeriali, adottati all’alba del nuovo millennio e riassunti organicamente  nei trentanove articoli della  notissima Ordinanza n. 90 del 21 maggio 2001, che disciplina, con elegante chiarezza, tutte le procedure che debbono essere seguite dalle Scuole quando gli insegnanti valutano l’ammissibilità degli studenti ai vari tipi di esame: di idoneità e integrativi. Per gli esami conclusivi del primo e del secondo ciclo scolastico, poi, vi sono specifiche ordinanze ministeriali, che annualmente impegnano i Dirigenti a non far ricorso a spazi discrezionali eccessivi quando avviano le procedure che aiutano gli studenti a concludere i corsi di istruzione secondaria del secondo ciclo.

Una discreta ragione di preoccupazione che, in verità, avrà potuto generare nei Capi di istituto l’abrogazione del Regio Decreto-legge del 1925 è la norma che interessa la problematica delle tasse scolastiche. Per le scuole dell’obbligo, infatti, il problema non sussiste proprio perché, da tempo,  nessun alunno viene chiamato a pagar tasse d’alcun genere, se si escludono le cordiali richieste con le quali i Consigli di istituto, specialmente quelli delle scuole del primo ciclo, timidamente si rivolgono alle famiglie, perché contribuiscano volontariamente ad integrare i finanziamenti ministeriali.  Non altrettanto poteva dirsi per l’iscrizione e la frequenza dei trienni conclusivi degli istituti del secondo ciclo, dove continua la tradizione delle antiche e men che modeste  tasse scolastiche.

Ancor più grave sarà stata l’ansia che avrà colto i Capi di istituto nel momento in cui avranno potuto considerare che l’abrogazione dei due regi decreti-legge del ventennio pre-repubblicano avrebbe generato un vuoto assoluto nella regolamentazione delle operazioni di scrutinio e di esame.

Sin 1929, infatti, i Consigli di classe avranno potuto essere interessati, seppur marginalmente, a dinamiche piuttosto animate nei casi in cui le opinioni dei singoli insegnanti non siano state concordi, in relazione al livello di apprendimento e al comportamento dei singoli alunni.

Il Dirigente scolastico, o il professore componente dello stesso Consiglio che fosse stato delegato a svolgere le operazioni di presidente del Consiglio di classe, nei casi di irredimibile disarmonia sulla valutazione dello studente, avrà sempre avuto la possibilità di ricordare che, secondo quanto dispone l’art. 79 del testo coordinato fra i due citati decreti gentiliani, i voti si assegnano, su proposta dei singoli professori, in base ad un giudizio brevemente motivato, desunto da un congruo numero di interrogazioni e di esercizi scritti, grafici o pratici svolti in casa o a scuola, corretti e classificati. Se non vi sia dissenso, i voti in tal modo proposti s’intendono approvati; altrimenti le deliberazioni sono adottate a maggioranza, e, in caso di parità, prevale il voto del presidente.

A quale norma avrebbero potuto fare appello i presidenti dei Consigli di classe, in casi analoghi a quello ipotizzato, se i due regi decreti-legge fossero rimasti iscritti nella Gazzetta Ufficiale come norme legislative dichiarate inefficaci, nella forma più classica della caducazione della legge, rappresentata dall’abrogazione espressa ?

Il rimedio, però, ci sarebbe stato! Lo ha ricordato il redattore di un attento giornale nazionale sopra citato, che ben conosceva l’art. 4 del Regolamento sull’autonomia scolastica, il quale,  con il suo benefico comma 1°, dall’8 marzo 1999 affida alle singole istituzioni scolastiche l’individuazione delle “Modalità e dei criteri di valutazione degli alunni, nel rispetto della normativa nazionale, e i criteri per la valutazione periodica dei risultati conseguiti dalle istituzioni scolastiche, rispetto agli obiettivi prefissati”. Ed in merito a questo argomento, tutto  si potrà dire a carico del Ministero della pubblica Istruzione, ma non si potrà certo sostenere che l’Amministrazione scolastica centrale si sia lasciata sedurre dall’incanto dell’attesa inoperosa, e non abbia emanato una organica normativa nazionale, in materia di valutazione. L’analisi attenta, rivolta al D.P.R. 22 giugno 2009. n. 122 (Il Regolamento recante il coordinamento delle norme vigenti per la valutazione degli alunni) ed ai suoi corposi, e forse anche troppo pletorici, 8 articoli avrebbe potuto rendere meno insonni le notti dei Dirigenti scolastici e dei loro collaboratori vicari. Le norme di quel regolamento non lasciano incertezze di sorta sui modi in cui i Consigli di classe debbono condurre le operazioni di scrutinio, sulla scorta dei criteri generali di valutazione del Collegio dei docenti.

Ma la buona stella dell’ ottimismo della Scuola non ha mancato di apparire all’orizzonte dei Dirigenti scolastici. La stella dell’ottimismo assunse le forme di un decreto legislativo, d’uno di quei decreti legislativi che erano stati previsti dal comma 14 dell’art. 14 della già citata Legge del 2005, la n. 246, con la quale il Parlamento, vestendo gli imperiali panni orientali del grande Giustiniano, aveva cercato di potenziare il mai completato processo di semplificazione avviato in anni precedenti, riducendo la Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti, con una radicale  radiazione del troppo e del vano dall’infinito numero di leggi che affollavano la raccolta. Il comma 14 della citata legge, infatti, aveva assegnato al Governo il termine di 24 mesi  per sfoltire le leggi promulgate anteriormente al primo gennaio del 1970.

Uno dei criteri ai quali il Governo era stato chiamato ad attenersi, nell’emanare i decreti legislativi diretti a sfoltire la legislazione anteriore al 1970, è stato quello con il quale i Parlamentari chiedevano al Governo di non includere nello sfavillante  falò delle leggi, preparato dal sorridente Ministro Calderoli,  quelle che erano state già decadute per effetto di abrogazione tacita o esplicita.  La cautela era evidente perché sarebbe stata davvero vana operazione pronunciare l’inefficacia di leggi che erano state superate da leggi successive, con esse incompatibili. Sarebbe stato ugualmente vano proclamare  l’inoperatività di leggi che avessero disciplinato settori sociali compresi in un ambito peculiare d’un determinato settore sociale, che avesse ricevuto una nuova, complessiva regolamentazione. Queste, appena ricordate, sono le ipotesi che gli studenti di giurisprudenza citano, in sede di esame, come casi di abrogazione tacita o implicita.

E’ stata questa la ragione che ha indotto il Governo ad includere la seguente disposizione nel Decreto legislativo n. 179 del 1° dicembre 2009:

“Sono sottratte all’effetto abrogativo di cui all’articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni indicate nell’Allegato 2 al presente decreto legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell’articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni”.

Grazie a quest’ultima disposizione, nella pagina n. 160 del Supplemento ordinario n. 234/L alla Gazzetta Ufficiale – serie generale, n. 290, del 14.12.2009, è stato possibile leggere gli estremi del Regio Decreto-legge n. 653, del 4 maggio 1925, e conseguentemente,  i Dirigenti scolastici ed i loro vicari hanno potuto prender felicemente atto che quel regio decreto non è passato nei polverosi  archivi della storia della scuola, ma conserva la sua dignità di legge. Contrariamente a quanto era stato disposto con l’allegato n. 1 alla citata Legge n. 9 del 18 febbraio 2009.

Inoltre, a pagina 165 dello stesso Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale appare compreso anche il Regio Decreto-legge n. 2049, del 21.11.1929, fra i testi legislativi che restano attualmente in vigore.

Se il generoso Direttore Generale del tempo si fosse limitato a liberare i Dirigenti scolastici  dalle angosce generate dalle voci di stampa che avevano dato per definitivamente eliminati i due  regi decreti-legge di Giovanni Gentile,  assicurando che li aveva riportati in pieno vigore il Decreto legislativo n. 179, del 1° dicembre 2009, probabilmente in nessuna delle scuole della Repubblica sarebbe mai stato preso  il momentaneo e quasi incolpevole abbaglio che i redattori dell’allegato 1 alla Legge n. 9 del 18 febbraio  2009 avevano preso, includendo i due regi-decreti fra gli atti legislativi  inavvertitamente inclusi nel rogo delle leggi del Ministro Calderoli.

Ma il Direttore Generale del tempo si è fatto cogliere dall’eccesso di zelo, cioè da quell’atteggiamento tendenzialmente stakanovista  che può affievolire l’azione  delle persone che, per generosità, dicono più di quanto  sia necessario dire, contravvenendo, così, alla regola aurea, espressa dal fondamentale principio espresso dal buon, vecchio rasoio di William Occam, il quale suggerisce al matematico di tener conto che la spiegazione più semplice è sempre quella più esatta ed ai dirigenti amministrativi che: Frustra fit per plura quod fieri potest per pauciora. E’ inutile fare con più atti quel che si può fare con meno.

Sarebbe stato meglio, quindi, che il Direttore Generale avesse concluso così la sua pur breve circolare: ”Le dette disposizioni ( i due regi decreti-legge del 1925 e del 1929, n.d.r.) permangono quindi in vigore”. Invece no! Vi ha voluto aggiungere una ulteriore proposizione, dando al secondo ed ultimo comma della  nota l’estensione che ha avvicinato il suo pensiero ad uno dei responsi della Sibilla cumana, almeno stando a quanto si legge in La Repubblica:  “Le dette disposizioni ( i due regi decreti-legge del 1925 e del 1929, n.d.r.) permangono quindi in vigore. Ovviamente, non oggetto di abrogazione espressa (anteriore al citato decreto-legge) ovvero non oggetto di abrogazione tacita o implicita”.

Non si può pensare che, con la sua singolare prosa, il Direttore Generale abbia sottovalutato la professionalità ermeneutica dei Dirigenti scolastici, tanto da immaginare che l’assicurazione che stava dando loro, cioè che i regi decreti-legge del 1925 e del 1929 dovevano intendersi ancora in vigore, avrebbe indotto gli stessi Capi di istituto a ritenere ancora in vigore anche le parti dei due regi decreti che erano state  abrogate espressamente prima del 18 febbraio 2009, per effetto di altre disposizioni.

Non si sarebbe  potuto dedurre cioè che il  Direttore avesse pensato che i Dirigenti scolastici, senza la sua precisazione,  avrebbero riportato in vita l’efficacia degli articoli del R.D. n. 653 del 1925, che vanno dal 19 al 25, i quali  prevedevano le antiche procedure disciplinari, nate per le scuole secondarie del Regno d’Italia e già abrogate dallo Statuto delle Studentesse e degli studenti del 24 giugno 2009 !

Né è verosimile pensare che lo stesso Dirigente di viale Trastevere avesse  potuto ritenere che, senza la sua chiarificatrice  nota circolare, sarebbero tornate in vita, a mo’ di Lazzaro di Betania, le disposizioni dei due predetti regi decreti, che erano state abrogate implicitamente per la loro chiara incompatibilità con norme legislative emanate dai Parlamenti repubblicani. Si potrà fare un esempio, riferendosi alle disposizioni che prevedono la sessione autunnale degli esami di idoneità o degli esami autunnali di riparazione, disposizioni che, notoriamente, sono state abrogate su iniziativa del Ministro Franco Maria Malfatti, ispiratore della  Legge 4 agosto 1977, n. 517, per le scuole del primo ciclo e dal Ministro Francesco d’Onofrio, mentore del Decreto-legge 28 giugno 1995, n. 253 – convertito nella Legge 8 agosto 1995, n. 352 –  per gli istituti secondari superiori.

Un dato è certo: con la  citata nota del 1° aprile 2010, il Responsabile della  Direzione Generale degli ordinamenti scolastici e per l’autonomia scolastica avrà voluto esclusivamente assicurare che tutto quanto il Governo ed il Parlamento hanno prodotto fra il 22 dicembre 2008 (data in cui è stata pubblicato il Decreto-legge, ispirato dal Ministro per la semplificazione amministrativa) ed il successivo 1° aprile 2010 (data della citata nota del dottor Dutto) non ha avuto alcuna influenza modificatrice delle norme vigenti in materia di disposizioni riferibili alla carriera degli alunni, alla loro valutazione ed agli esami.

I lettori potranno rasserenarsi completamente se leggeranno l’ultimo comma  della citata nota del Direttore generale, tenendo conto che il suo autore magis dixit quam voluit: egli avrà voluto dire che, nonostante tutto, restavano ancora in vigore le disposizioni dei due regi decreti-legge, così come sono stati applicati sino al tempo antecedente al 1° aprile 2010.

Parlando delle due classiche forme di abrogazione (espressa, tacita o implicita), contemplate dall’art. 15 del Codice civile, che si studiano al primo anno del corso di laurea in Giurisprudenza, il Direttore si è involontariamente accostato all’ampia categoria degli autori di espressioni pleonastiche, che si rendono meritevoli della frase che  Orazio ha espresso nel Carme sulla saggezza, scrivendo: Non semper arcum tendit Apollo, ammettendo che anche il Dio musagete, qualche volta, può concedersi il lusso della distrazione.

Riferimenti normativi

Regio Decreto-legge 6 maggio 1925, n.653

Regio Decreto-legge 21 novembre 1929, n.2049

Legge 18 febbraio 2009, n.9

O. M. 21 maggio 2001, n.90

D.P.R. 22 giugno 2009, n.122

Legge n. 246/2005

D. Lgs.1 dicembre 2009, n.179

Legge 4 agosto 1977, n.517

Legge 8 agosto 1995, n.352