Scontro al vertice: DSGA vs DS

Quali sono i doveri di un DSGA davanti ad una decisione palesemente errata del dirigente scolastico? di Fabio Scrimitore///

Se il danno causato all’Erario sarà stato ritenuto causato da comportamenti non legittimi di amministratori scolastici, saranno costoro che verranno chiamati a risponderne

/// Sulla questione in esame, però, soltanto l’aspirante supplente che si senta danneggiato dal provvedimento del Dirigente, potrà rivolgersi al Giudice

/// Se il Dirigente non condividesse le osservazioni espostegli dal Direttore sga, dovrebbe confermare per iscritto la determinazione originaria

 

Abstract

L’ordinamento scolastico prevede che il responsabile dell’atto finale di un procedimento amministrativo (nella scuola è il Dirigente) non possa discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria, condotta dal responsabile del procedimento (il Direttore dei servizi generali ed amministrativi) se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. Lo stesso ordinamento, negli atti che disciplinano i doveri del personale ATA, dispone che, se ritiene che l’ordine ricevuto sia palesemente illegittimo, il dipendente deve farne rimostranza a chi l’ha impartito dichiarandone le ragioni; se l’ordine è rinnovato per iscritto, il dipendente ha il dovere di darvi esecuzione. Il dipendente non deve, comunque, eseguire l’ordine quando l’atto sia vietato dalla legge penale o costituisca illecito amministrativo. Riflessione “on demand” sul tema.

 

La tradizionale serenità pre-natalizia della segreteria d’uno degli Istituti Comprensivi di scuole dell’infanzia, primaria e secondaria di primo grado della penisoletta più orientale d’Italia, è stata affievolita dall’aura di disagio, sorta sul far del giorno amministrativo, fra il Dirigente scolastico ed il Direttore dei servizi generali ed amministrativi dell’Istituto stesso. Colpa della presunta scarsa condivisibilità che caratterizzerebbe l’articolo 4 del Decreto Ministeriale sulle supplenze, la cui ormai ultradecennale vigenza, risalente al 13 giugno 2007, ne ha fatto uno dei testi più noti, e meno controversi, dell’ordinamento scolastico.

 

Davanti al collaboratore scolastico, seduto e silenzioso nell’atrio della scuola, con la statuaria solennità che i senatori romani seppero conservare dignitosamente anche dinnanzi ai Galli di Brenno, attendevano, ansiose, due insegnanti, entrambe fiduciose di poter stipulare un contratto di supplenza sino al 30 aprile 2019, per l’insegnamento delle materie letterarie nelle classi 2^ e 3^ del corso “A” della scuola secondaria di I grado dell’Istituto.

 

La meno giovane già lavorava; era legata, infatti, da un rapporto di lavoro per l’insegnamento di 9 ore di italiano e latino in  un Liceo paritario della stessa provincia. Pochi minuti prima, la docente era stata  ricevuta dal Direttore sga dell’Istituto Comprensivo, il quale le aveva proposto la stipula del  contratto di supplenza per le intere 18 ore della cattedra rimasta vacante e disponibile sino al 30 aprile prossimo.  Sentendo poi che la docente insegnava già per 9 ore in un istituto paritario, il Dsga le aveva assicurato che il Decreto Ministeriale sulle supplenze consente il completamento dell’orario settimanale anche a chi insegni con contratto part-time in scuole paritarie. In particolare, è l’articolo 4 del suddetto decreto che permette agli insegnanti delle scuole pubbliche di completare il loro originario orario di insegnamento settimanale, purché il completamento non faccia superar loro il limite invalicabile delle 18 ore settimanali e, soprattutto, a condizione che il completamento non comporti lo smembramento d’un medesimo insegnamento nella stessa classe.

Le due condizioni apparivano completamente realizzate nella proposta del Dsga, perché le 9 ore settimanali di materie letterarie, che la supplente avrebbe potuto accettare, erano strutturate nei tre insegnamenti curriculari di italiano, storia e geografia, da impartite tutti in un’unica classe.

 

Nella sua istituzionale funzione di responsabile dell’istruttoria di quel procedimento, Il Direttore sga aveva poi sottoposto all’attenzione del Dirigente scolastico, per la firma, due contratti di supplenza: con il primo si assegnavano 9 ore di italiano, storia e geografia in 2^ “A” all’insegnante già in servizio nella scuola paritaria; con il secondo contratto si conferivano altrettante ore di insegnamento nella 3^ “A” alla più giovane delle due aspiranti, in attesa nell’atrio della scuola.

La proposta del Direttore sga non ebbe l’accoglienza attesa, perché il Dirigente eccepì al sorpreso proponente che lo sdoppiamento delle cattedre composte con gli insegnamenti delle materie letterarie fra le classi 2^ e 3^ dello stesso corso avrebbe generato nella scuola sgradevoli dissonanze, le quali, a loro volta, avrebbero alterato alcuni aspetti fondamentali della programmazione didattica dell’intero corso “A”, con la conseguente disarmonizzazione nella realizzazione dei piani di studio nelle due classi.

 

Il Direttore sga espose anche alcune considerazioni con le quali aveva reso noto al Dirigente che la tradizione di quella scuola, formatasi negli anni che avevano preceduto l’insediamento dello stesso Dirigente al vertice di quell’Istituto Comprensivo, non faceva ricordare casi in cui lo sdoppiamento di cattedre, comprensive di insegnamenti fra più classi, avesse generato difficoltà d’ordine didattico, né di indole organizzativa.

Il Direttore aveva inoltre aggiunto che, in ogni caso, eventuali preoccupazioni di inopportunità didattiche, del genere di quelle riferite dal Dirigente, non avrebbero giustificato il rigetto della richiesta di completamento d’orario, avanzata dalla docente predetta, in ragione del fatto che il già citato art. 4 del decreto ministeriale del 2007 non subordinava ad alcuna valutazione di discrezionalità didattica la destrutturazione della cattedra fra insegnamenti da impartire in classi diverse. Quell’articolo pretendeva soltanto che vi fosse compatibilità effettiva fra gli orari settimanali di insegnamento delle due scuole interessate al completamento di orario.

 

Le osservazioni espresse dal Direttore sga non modificarono in alcun modo il giudizio del Dirigente scolastico. Né il Dirigente aveva ritenuto di poter dar rilievo alcuno alla quasi flebile preghiera di ripensamento, nel contesto della quale il Direttore sga gli aveva fatto osservare che sarebbe stato più che imbarazzante per se stesso richiamare in segreteria la meno giovane delle due aspiranti supplenti, per comunicarle che la proposta di completamento di orario non aveva trovato accoglienza nel Dirigente.

Gli ulteriori, ma forse meno rilevanti, argomenti del Direttore sga non conseguirono effetti diversi da quelli che ebbero le argomentazioni con le quali il gemente Don Abbondio cercò di scusare la sua umana pavidità davanti al cardinale Borromeo.

 

All’imbarazzo con il quale il dimesso Direttore sga comunicò all’insegnante di scuola paritaria la sopravvenuta decisione di non conferire l’attesa supplenza di 9 ore, corrisposero subito dopo le espressioni di profonda delusione dell’aspirante supplente. Costei si limitò a dire che le riusciva difficile comprendere per quali ragioni il Direttore sga non fosse riuscito a convincere il Dirigente che la tesi contraria al completamento degli orari fra le due scuole era assolutamente in contrasto con il pre-citato articolo 4. L’aspirante supplente, peraltro, pregò il Direttore sga di far presente al Dirigente quanto sarebbe potuto accadere, a danno non dell’Istituto, ma delle finanze personali del Dirigente stesso, se lei avesse sottoposto al Giudice del lavoro la valutazione della legittimità del rifiuto che la scuola le stava opponendo, negandogli il diritto al completamento di orario.

Probabilmente, la supplente non ignorava che Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti è chiamato a valutare se le sentenze di accoglimento di ricorsi, presentati da aspiranti supplenti contro l’illegittimo diniego di supplenze, generino ingiusti danni allo Stato.

Se il danno causato all’Erario sarà stato ritenuto causato da comportamenti non legittimi di amministratori scolastici, saranno costoro che verranno chiamati a risponderne.

 

Vero è che il Direttore sga dell’Istituto non ritenne di poter difendere con la ferrea determinazione la legittimità della sua proposta di nomina; l’aspirante al completamento d’orario si sarà potuta consolare pensando che “Il coraggio, uno non se lo può dare”, come ammise il già ricordato don Abbondio, pensando ai due bravi, incontrati all’ombra del Resegone.

 

Sarà stato, questo, lo stesso pensiero del sindacalista al quale la supplente si rivolse, poi, per chiedergli qualche suggerimento in riparazione al danno che riteneva d’aver ricevuto con il diniego del completamento d’orario.

La vicenda si concluse davanti al sindacalista, perché la supplente pensò che fosse più saggio mangiar la foglia, piuttosto che accettare l’idea di firmare il mandato all’avvocato del sindacato, per la proposizione del ricorso contro il mancato completamento. Si limitò a dirsi, rassegnata: Non mi va di alienarmi con un ricorso la simpatia del Dirigente di quell’Istituto, fra le cui aule potrò comunque trovarmi ad insegnare in un prossimo futuro, per l’ottima posizione che ho nelle graduatorie di 1^ fascia.

 

Ma il Direttore sga del sopra citato Istituto Comprensivo non volle serbare in cuor suo il disagio che aveva provato quel giorno, perché avvertiva tal disagio come una vera e propria dissonanza cognitiva; egli non riusciva a conciliare il più volte verificato rigore logico-formale del suo Dirigente con la ferma decisione  che costui aveva assunto, di non accogliere la richiesta di completamento d’orario dell’insegnante di scuola paritaria; richiesta, questa dell’insegnante, troppo univocamente fondata, sia tollerata la ripetizione, sulle chiare proposizioni dell’art. 4 del citato Decreto Ministeriale sulle supplenze. Il buon Direttore sga ha poi pensato di poter confidare utilmente la sua dissonanza cognitiva a “Scuola e Amministrazione”, confidando in una rasserenante, ma non apodittica, risposta.

 

Si cercherà, ora, di sovvenire alle attese del Direttore sga, assicurando che l’ordinamento scolastico appare sufficientemente ricco di mezzi formali, che consentono al responsabile dell’istruttoria di un procedimento amministrativo di assolvere serenamente alla sua funzione. Lo garantisce la famosa legge 7 agosto 1990, n. 241, più volte modificata ed integrata, il cui art. 6, alla lettera e) del comma 1, dispone che il responsabile del procedimento adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.

 

L’ordinamento scolastico – in particolare la Tabella A, allegata al Contratto Collettivo Nazionale del novembre 2007 – afferma che il Direttore dei servizi generali ed amministrativi svolge, con autonomia operativa e responsabilità diretta, attività di istruzione, predisposizione e formalizzazione degli atti amministrativi e contabili.

Ordinariamente, quindi, le funzioni di responsabile del procedimento amministrativo che si conclude con la stipula dei contratti di lavoro del personale, sono proprie del Direttore sga.

 

Tenendo conto di quanto si legge nello stralcio della legge n. 241/1990, appena trascritto, potrà concludersi che il proposito del Dirigente, di non conformarsi alla proposta di stipula di contratto di supplenza formulata dal Direttore sga, appare pienamente legittimo, a condizione, però, che nel testo del provvedimento finale il Dirigente riporti la motivazione esplicita che lo ha indotto a dissociarsi dalla proposta del Direttore sga.

Un rito del genere esclude ogni responsabilità del Direttore sga per eventuali effetti dannosi all’Amministrazione, che potessero derivare da decisioni che venissero adottate da organi di controllo, o da magistrati amministrativi, ordinari o contabili.

 

Ci si rende conto che una conclusione del genere potrà non risolvere del tutto la dissonanza cognitiva del Direttore sga, perché, per quanto consente di sostenere al riguardo  la prassi di quasi un cinquantennio di amministrazione scolastica del redattore di questa nota, non si registrano molti casi nei quali la motivazione del mancato accoglimento della proposta di nomina del supplente, avanzata dal direttore sga, sia stata riportata – come dispone il trascritto testo dell’art. 6 della legge n. 241/1990 – nel testo dell’atto monocratico che conclude il procedimento amministrativo di individuazione dell’aspirante titolato a stipulare il contratto di supplenza.

 

Si potrà convenire che questa pur opinabile constatazione non consente all’inascoltato Direttore sga di avere elementi di giudizio oggettivi, sulla cui base egli possa dirsi certo che la sua proposta sia erronea e, correlativamente, che sia corretta l’antitetica decisione del Dirigente.

In generale, infatti, la certezza che un provvedimento amministrativo sia conforme alle disposizioni giuridiche vigenti sulla materia la può dare soltanto il magistrato, che sia stato chiamato a pronunciarsi sulla questione da chi ne abbia interesse giuridico.

 

Sulla questione in esame, però, soltanto l’aspirante supplente che si senta danneggiato dal provvedimento del Dirigente, potrà rivolgersi al Giudice.

Non potrà farlo il Direttore sga, dal momento che, da un eventuale annullamento giurisdizionale del provvedimento del Dirigente, trarrebbe utilità concreta e personale soltanto l’insegnante, il quale verrebbe individuato come avente titolo a stipulare il contratto di supplenza; il  Direttore sga non ne avrebbe alcun beneficio concreto, al di là del compiacimento personale che ricaverebbe dal nel vedere indirettamente accolta in giudizio la sua tesi.

 

Non c’è, pertanto, alcun dubbio che il Direttore sga non potrà sottrarsi all’obbligo di dare esecuzione  al provvedimento adottato dal dirigente, facendo stipulare il contratto di supplenza all’aspirante completamente libera da contemporanei impegni didattici. A meno che egli non voglia avvalersi delle disposizioni contenute nell’art. 92 del CCNL Scuola del 2007, confermato dal CCNL Istruzione e Ricerca, sottoscritto il 19 aprile del 2018, il cui comma 3, alla lettera i), contiene le seguenti proposizioni: “Se ritiene che l’ordine sia palesemente illegittimo, il dipendente deve farne rimostranza a chi l’ha impartito dichiarandone le ragioni; se l’ordine è rinnovato per iscritto ha il dovere di darvi esecuzione. Il dipendente non deve, comunque, eseguire l’ordine quando l’atto sia vietato dalla legge penale o costituisca illecito amministrativo”.

 

Se scegliesse questa via, il Direttore sga avrebbe l’onere (non soltanto la mera facoltà) di formalizzare in un atto scritto le ragioni che gli fanno ritenere in contrasto con le disposizioni vigenti il provvedimento con il quale il Dirigente ha individuato l’aspirante per la stipula del  contratto di supplenza.

Soddisferebbe il predetto onere del Direttore sga la citazione dell’art. 4 del sopra citato decreto ministeriale sulle supplenze del 13 giugno 2007, ed in particolare la trascrizione delle proposizioni del decreto, le quali prevedono che il completamento d’orario dell’aspirante supplente può essere realizzato anche frazionando le cattedre composte da insegnamenti impartiti in classi diverse.

 

L’onere di esplicitare la motivazione del  dissenso, maturato nel Direttore sga, sulla correttezza del provvedimento di individuazione dell’aspirante supplente, deciso in solitudine dal Dirigente, appare diretta espressione del dovere di collaborazione con il responsabile dell’istituzione pubblica da cui dipende, che ogni dipendente deve avvertire, soprattutto in ossequio ai doveri di correttezza e di buona fede, che gli articoli 1175 e 1375 del codice civile considerano stabilmente acquisiti fra gli obblighi di stile dei dipendenti, pubblici o privati che siano. Se non chiedesse la personale riflessione del Dirigente su probabili profili di illegittimità d’un atto del procedimento, il dipendente scolastico di cui si sta scrivendo  sarebbe certamente censurabile, ai sensi dei predetti articoli del codice civile.

 

Infine, se il Dirigente non condividesse le osservazioni espostegli dal Direttore sga, dovrebbe confermare per iscritto la determinazione originaria. Davanti a tale conferma, il Direttore non avrebbe ulteriori mezzi per giustificare una pur ipotizzabile astensione dall’obbligo di esecuzione della decisione dirigenziale.

 

A conferma delle sopra espresse argomentazioni, appare più che doveroso riferirsi espressamente alla sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato, n. 6208, del 15 dicembre 2008, nella quale è sancito quanto si riporta di seguito: “La norma – prevista dal D.P.R. n. 3 del 1957, art. 17 e dalla contrattazione collettiva di vari Comparti – che attribuisce al dipendente pubblico la facoltà di non eseguire un ordine, previa rimostranza a chi lo ha impartito, “se ritiene che l’ordine sia palesemente illegittimo”, deve essere interpretata nel senso che la “palese” illegittimità dell’ordine corrisponde ad una vera e propria (oggettiva) illegittimità dello stesso che – anche se non riguardi il compimento di un atto vietato dalla legge penale o costituente illecito amministrativo (come tale da non eseguire) – comunque deve derivare da un vizio di legittimità, cioè da uno dei vizi tipici degli atti amministrativi o da altri vizi, che nella specie rilevano come violazioni dei generali principi di buona fede e correttezza di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c., i quali, alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., devono essere rispettati dalla PA nell’emanazione degli atti che rivestono la natura di determinazioni negoziali assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”.

 

Fonti normative

Decreto ministeriale 13 giugno 2007, n. 131

Legge 7 agosto 1990, n. 241

CCNL Scuola 2007

CCNL Istruzione e Ricerca 2018

Codice civile, artt. 1175 e 1375

Consiglio di Stato, Sezione, V, sentenza 15 dicembre 2008, n. 6208

Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3

Costituzione Italiana, art. 97