Una questione di peso

Chi ha maggior potere decisionale tra il ds e il direttore dell’Ufficio scolastico provinciale?

Mentre gli attuali titoli di tenente e di capitano di vascello continuano a corrispondere a specifiche funzioni e vengono assegnati negli atti di nomina firmati dal presidente della Repubblica, quello di provveditore agli studi non è più contemplato dal vigente ordinamento

Tutte le scuole, di ogni ordine e grado, rivestono oggi la duplice essenza di enti autonomi per quel che concerne le loro relazioni esterne, e di organi dello Stato per le loro relazioni con l’Amministrazione centrale e periferica

Resta sempre qualche spazio nella rete normativa dello Stato nel quale il funzionario pubblico si orienterà, attenendosi, per analogia, a norme che disciplinino casi simili, o assimilabili, e alle norme fondamentali dell’ordinamento giuridico

Abstract

Dopo un confronto tra colleghi al termine degli esami di Stato, l’autore del quesito chiede il parere del direttore Scrimitore sul maggior peso decisionale che il dirigente scolastico assume rispetto al direttore dell’ Ufficio scolastico provinciale.

Nelle prime calure estive è stato rivolto un quesito che potrebbe rientrare nella tipologia della letteratura da ombrellone, cioè di quella tipologia alla quale si fa appello quando, trovandosi in vetture di Trenitalia, si debbano far correre le lancette dell’orologio senza annoiarsi, ma senza neppure impegnarsi troppo; è noto che, per questa ragione, tal genere di letteratura viene etichettata come letteratura ferroviaria.

Il quesito è nato dalla conversazione partita da un mecenate della scuola pubblica, che, al termine degli esami di Stato, ha riunito nel suo giardino buona parte del Collegio dei docenti del liceo che dirige per salutare convivialmente i colleghi prima delle ferie. La fase post-prandiale del convivio è stata vivacizzata dalla illustrazione della tesi del giovane dirigente scolastico, secondo la quale la scuola del terzo millennio veleggia verso orizzonti sereni, in primo luogo, per la vivacità di ideazione che il regolamento sull’autonomia scolastica ha generato nei componenti del Collegio dei docenti in fatto di ricerca e di innovazione didattica, grazie alla quale essi si sentono personalmente impegnati, quasi come privati educatori, nel progettare e realizzare processi che possano consentire agli allievi di conseguire le competenze attese; in secondo luogo, la scuola docente procederebbe sempre più alacremente verso un futuro più rispondente alle aspettative della società civile per la ragione che il predetto regolamento dell’autonomia ha svincolato definitivamente la dirigenza scolastica dalla ottundente dipendenza gerarchica dall’amministrazione scolastica, centrale e periferica, i cui dirigenti avevano una professionalità del tutto disomogenea rispetto a quella dei docenti.

L’autore del quesito ne ha cristallizzato il concetto nelle proposizioni che si riportano: “Per quel che riguarda le funzioni che si svolgono nelle scuole, è molto, molto più rilevante il potere di cui dispone il dirigente scolastico d’un liceo di 1.732 studenti di quanto possa esserlo quello del direttore dell’Ufficio scolastico provinciale, al quale la memorabile Legge n. 59 del 15 marzo 1997, con l’articolo 21, ha assegnato funzioni che non sono neppure lontanamente paragonabili a quelle che il vecchio ordinamento scolastico assegnava al provveditore agli studi”.

In un primo approccio, l’autore del quesito ha intravisto nelle proposizioni appena trascritte un equivoco virtuale, legato all’improprio modo di intendere il concetto di potere come libero arbitrio, cioè come l’insieme di facoltà che consentono ad una persona di limitare ad libitum suum i diritti altrui, invece che come facoltà che l’ordinamento assegna ad un funzionario, di svolgere la sua attività applicando in modo coerente le diverse disposizioni giuridiche che regolano la materia assegnatagli.

È interesse del redattore del quesito conoscere il motivato parere della rivista sull’attendibilità della suddetta tesi espressa dall’innominato ospite, che ha definito il potere del dirigente scolastico prevalente su quello del direttore dell’Ambito territoriale. Tale prevalenza, peraltro, sarebbe stata sempre negata, o quanto meno velata, dagli organi mass-mediali, i cui redattori, quando commentano eventi scolastici, son soliti riferirsi al suddetto direttore della sezione territoriale dell’Ufficio scolastico regionale, attribuendogli il vecchio titolo di provveditore agli studi, allo stesso modo in cui assegnano il titolo di governatore al presidente della Giunta regionale.

Non desterà particolare interesse nei lettori il fatto che resti ancora presente nell’immaginario collettivo, oltre che nelle non sempre confessate pretese di più d’uno degli attuali direttori degli Uffici scolastici provinciali, il titolo di provveditore agli studi, che sembra conservare ancora l’antico alone di autorevolezza che gli hanno conferito personalità indimenticate, come Giuseppe Parini, celebrato provveditore agli studi del Lombardo-Veneto nel primo Ottocento.

Vero è che la storia si compiace spesso di far sopravvivere antiche denominazioni di istituzioni e di funzioni nella memoria delle generazioni che si susseguono e nelle pagine degli stessi libri scolastici, come dimostra la storia delle Marina militare, che ancora conserva i vecchi titoli di tenente e capitano di vascello, senza che nei cantieri navali si costruiscano più quegli storici monumenti di legno. Però, mentre gli attuali titoli di tenente e di capitano di vascello continuano a corrispondere a specifiche funzioni di istituzioni militari e vengono assegnati negli atti di nomina firmati dal presidente della Repubblica, quello di provveditore agli studi non è più contemplato dal vigente ordinamento.

Se ne possono avvalere ancora esclusivamente i dipendenti del Ministero dell’Istruzione che, nel corso della loro vita professionale, abbiano ricevuto la nomina formale di provveditore agli studi e che siano stati collocati a riposo con tale qualifica: possono farlo in virtù della disposizione contenuta nell’ultimo comma dell’art. 31 dello Statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con il D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che si trascrive di seguito: “Dopo la cessazione dal servizio, purché non determinata da un provvedimento disciplinare, l’impiegato ha diritto di conservare il titolo che aveva al momento in cui ha lasciato il servizio o di portare quello onorifico concessogli ai sensi del precedente comma”.

Per completezza si aggiunge che, a decorrere dagli anni Novanta del secolo scorso, il Ministero dell’Istruzione non ha bandito alcun concorso per la qualifica di provveditore agli studi.

I funzionari che hanno diretto i Centri servizi amministrativi (C.S.A.) – che avevano occupato il posto dei vecchi provveditorati agli studi – e quelli che dirigono gli attuali Ambiti territoriali dell’Ufficio scolastico regionale (ulteriori, impropri epigoni dei vecchi provveditori) sono dirigenti provenienti dal ruolo originario dell’area V della dirigenza scolastica e sono assegnati ai predetti Ambiti territoriali con contratto triennale.

Incidentalmente è opportuno precisare che la sospensione di 15 giorni, irrogata alla professoressa Dell’Aria, titolare di italiano e storia nel Liceo Scientifico “Vittorio Emanuele III” di Palermo, non è stata inflitta da un improbabile “provveditore agli studi” del capoluogo siciliano, ma dall’apprezzabilissimo direttore dell’Ambito territoriale della bellissima città dominata dal Monte Pellegrino.

Procedendo a ritroso dalla seconda delle due congetture espresse nel terzo e nel quarto comma di questa nota, si deve citare una circolare del 2000, che l’allora Ministero della pubblica istruzione diramò il 30 agosto con il numero 205. Con quell’atto, il ministro del tempo aveva impartito disposizioni d’urgenza, per assicurare organicità di applicazione al nuovo regime dell’autonomia scolastica nelle venti regioni italiane, regime che sarebbe entrato in vigore il 1° settembre dello stesso anno, cioè quando le scuole, ormai diventate enti dotati di personalità giuridica e di autonomia didattica ed organizzativa, avrebbero dovuto esercitare in proprio le tante competenze in materia di stato giuridico ed economico del personale e della carriera scolastica degli alunni, competenze che, sino al 31 agosto 2000, erano attribuite ai provveditorati.

Orbene, in uno dei paragrafi di quella circolare si legge: “Da questa data – 1° settembre 2000 – sono soppressi i provveditorati”.

Non vi è dubbio che, se il quesito fosse stato rivolto ad un redivivo Monsieur de La Palisse, la risposta sarebbe stata pleonastica: l’abolizione dei provveditorati non può non comportare l’abolizione delle relative funzioni, trasferite, come si è affermato, alle scuole.

Dal 1° settembre 2000, quindi, il titolo di provveditore è stato svincolato dalle sue originarie funzioni. Ai provveditori agli studi senza provveditorato sono state poi conferite le ben diverse funzioni che i regolamenti di organizzazione del Ministero dell’Istruzione dei primi anni Duemila hanno assegnato ai già citati Centri servizi amministrativi (C.S.A.), quali organi periferici dell’Ufficio scolastico regionale. Sono funzioni, queste, che hanno avuto indole essenzialmente consultiva e di supporto alle scuole; e alle quali, poi, sono state aggiunte, per delega del direttore dell’Ufficio scolastico regionale, le attività istruttorie necessarie per la definizione dei procedimenti di formazione degli organici, di stipula dei contratti a tempo indeterminato e di mobilità del personale.

Si deve aggiungere, inoltre, che la successiva evoluzione dell’organizzazione amministrativa periferica del Miur ha rimodellato la struttura degli Uffici scolastici regionali, unificandone l’articolazione interna in Uffici centrali, operanti nel capoluogo di Regione, ed in Uffici periferici, allocati nelle sedi provinciali; questi ultimi, come si è già scritto, sono noti come Ambiti provinciali.

Appare necessaria, al riguardo, una sintetica analisi della natura giuridica del rapporto istituzionale che l’articolo 21 della citata Legge n. 59 del 15 marzo 1997 ha stabilito fra le singole scuole e l’Amministrazione scolastica. Sarà una vera e propria digressione del genere caro al Manzoni, il quale vi si impegnava per arricchire di particolari la sua già ricca narrazione. Ci si avvale dell’apporto della Circolare ministeriale 19 febbraio 2001, n. 35.

I dirigenti scolastici meno giovani, insieme con i direttori dei servizi generali ed amministrativi, ricorderanno che, nei primi mesi dell’anno scolastico 2000/2001, l’Amministrazione e l’Avvocatura dello Stato si videro obbligate a verificare se il nuovo regime scolastico, che aveva elevato le scuole ad enti dotati di autonomia didattica, organizzativa e di ricerca, nonché di personalità giuridica, e che aveva concesso la qualifica dirigenziale ai capi di istituto, consentisse all’Avvocatura dello Stato di agire in giudizio, come accadeva in passato, in nome e per conto del Ministero della pubblica istruzione.

Il problema non era nuovo, perché i giurisperiti si erano già chiesti se il conferimento della personalità giuridica a talune amministrazioni statali sottraesse tali amministrazioni dall’apparato organizzativo dello Stato e se, in diretta conseguenza di ciò, esse potessero ancora beneficiare del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art. 1 del Regio Decreto n. 1611 del 1933.

Al riguardo, i giureconsulti ricordavano che la Suprema Corte di Cassazione (Cass. 1984 n. 5544) aveva ritenuto conciliabile la personalità giuridica di alcune organizzazioni con la loro essenza di organi dello Stato, “poiché nell’ordinamento italiano è stato accolto il principio secondo il quale taluni organi possono ricevere la personalità giuridica, grazie a norme di carattere eccezionale, che legittimano l’esistenza di organi, che siano anche persone giuridiche, ma soltanto nei casi in cui ricorrano particolari ragioni”.

I predetti soggetti giuridici, “da un lato, si inseriscono in un quadro di rapporti inter-organici e sono soggetti, a seconda dei casi, a poteri gerarchici o di direttiva ed a controlli generali o speciali; dall’altro, hanno rapporti patrimoniali, propria contabilità, propria organizzazione e spesso proprio personale e propri beni”.

Per quel che riguarda la scuola, già in passato, era stato precisato che “gli istituti tecnici statali, anche se dotati di autonomia amministrativa, sono pur sempre enti strumentali dello Stato, la cui rappresentanza in giudizio, ai sensi dell’art. 1 del Testo unico 30 ottobre 1933 n. 1611, spetta all’Avvocatura dello Stato automaticamente, senza bisogno di specifiche investiture” (Tar Lombardia, Brescia, 2 novembre 1982 n. 390).

La Suprema Corte (Cass. 10982/1996), del resto, aveva sentenziato che la personalità giuridica è rilevante soltanto nei confronti dei soggetti terzi, estranei all’Amministrazione, ed è finalizzata ad imputare alla scuola le attività negoziali che ha titolo di svolgere, nonché ai fini della responsabilità civile. “Ma, nei confronti dello Stato, l’Istituto, che sia dotato di personalità giuridica, permane nella sua qualità di organo, sia pure con l’autonomia riconosciuta” (cfr. Cass., sez. III, 2605/1997).

Poiché dal 1° settembre 2000, come si è detto, tutte le scuole, a qualunque ordine e grado appartengano, sono dotate di personalità giuridica, se ne deve trarre la conclusione che esse rivestono oggi la duplice essenza di enti autonomi per quel che concerne le loro relazioni esterne, e di organi dello Stato per le loro relazioni con l’Amministrazione centrale e periferica.

Ad ulteriore conferma, si può ricordare che l’Avvocatura Generale dello Stato è giunta alla conclusione che gli istituti scolastici, dotati di personalità giuridica, sono da considerarsi assolutamente compenetrati nella organizzazione dello Stato, restandone organi, per le seguenti ragioni:

1. il dirigente scolastico e il personale della scuola son dipendenti dello Stato;
2. il dirigente scolastico ha responsabilità, sia disciplinare sia per i risultati della sua azione, nei confronti della Amministrazione statale;
3. gli insegnanti ed il personale ATA sono assunti con procedure concorsuali, bandite su base territoriale e, comunque, al di fuori delle singole scuole, non potendo le stesse gestire procedure di reclutamento a tempo indeterminato, materia, questa del reclutamento, esplicitamente sottratta alla loro competenza (come dispone l’art. 15 del D.P.R. n. 275/99);
4. le scuole hanno una limitata autonomia finanziaria, perché non possono imporre tasse scolastiche per il loro servizio, se non per peculiari e specifiche attività;
5. resta in capo alle strutture del Ministero dell’Istruzione il potere di vigilanza e di controllo, sia in relazione alla responsabilità disciplinare dei capi di istituto che alla possibilità di scioglimento degli organi collegiali “in caso di persistenti e gravi irregolarità o di mancato funzionamento”, ai sensi dell’art.28, comma 7, del Testo Unico n. 297/94, non abrogato dall’art. 17 del D.P.R. n. 275/99.

Da quanto sopra esposto deriva, quindi, che le scuole devono essere ammesse al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art.1 del R.D. n. 1611/1933.

Correlando tra loro le sopra esposte considerazioni, si può rispondere al quesito che si sta esaminando con la citazione dei due notissimi endecasillabi dell’Inferno: “Vuolsi così colà dove si puote/ ciò che si vuole”, con i quali Virgilio invita l’infernale traghettatore Caronte a non protestare contro l’ondata di dannati che si ammassano sulla sua barca; endecasillabi che Dante ripete poi per richiamare duramente Minosse, il primo giudice dell’Inferno, a non impedire l’entrata di Dante nel primo cerchio.

Il valore semantico dei due endecasillabi danteschi è del tutto inapplicabile nello Stato di diritto, nel quale il funzionario, che rappresenti qualsivoglia organo od ente della pubblica amministrazione in senso lato, ha il potere di fare esclusivamente quel che la legge gli consente di fare, e con certo quel che la sua libera volontà gli consiglierebbe.

Così come il Capo dello Stato ha ben presente sulla sua scrivania l’articolo 87 della Costituzione della Repubblica, per non dimenticare che le sue funzioni sono incise in quell’articolo come il decalogo sulle tavole della legge del Sinai, allo stesso modo il dirigente scolastico terrà sulla sua scrivania soprattutto il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro dell’area V della dirigenza scolastica, insieme con lo Statuto dei dipendenti pubblici, il d.lgs. n. 165 del 2001, nonché il regolamento sull’autonomia, per ricordare i confini che l’ordinamento pone alle sue funzioni, e similmente, il direttore dell’Ambito territoriale avrà sempre davanti a sé, in buona evidenza, oltre ai testi normativi sopra citati, anche il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del comparto di appartenenza, per applicarne le disposizioni.

Non tutte le funzioni del dirigente, né tutte le funzioni che il funzionario pubblico è chiamato a svolgere potranno essere analiticamente state previste in forma di legge o di regolamento. Resta sempre qualche spazio nella rete normativa dello Stato nel quale il funzionario pubblico si orienterà, attenendosi, per analogia, a norme che disciplinino casi simili, o assimilabili, e, in ultima analisi, alle norme fondamentali dell’ordinamento giuridico.

Nella realtà sociale avviene spesso che il titolare d’una funzione pubblica sia chiamato ad esplicare funzioni che implicano l’esercizio d’una forma di discrezionalità; lo sa bene l’insegnante che ha davanti a sé un elaborato da valutare con l’assegnazione del relativo voto, o il dirigente che debba definire il procedimento di assegnazione del bonus premiale.

L’insegnante assegnerà il voto all’elaborato attenendosi ai criteri di giudizio che egli avrà acquisito nel corso del suo curriculum scolastico, accademico e professionale, criteri che lo stesso giudice potrà poi sindacare, ma soltanto sotto il profilo della manifesta irrazionalità o dell’erroneità dei presupposti.

Allo stesso modo agirà ogni altro funzionario pubblico, che, pur non disponendo della medesima forma di discrezionalità tecnica di cui dispone l’insegnante, opererà una scelta fra ipotesi risolutive che siano parimenti legittime, cioè conformi a leggi o a regolamenti. Il sindaco, che disponesse d’uno stanziamento per rifare il manto d’asfalto di un’unica via interna della città, probabilmente avrebbe il consenso dei suoi concittadini se facesse ripristinare quella maggiormente trafficata.

In definitiva, la discrezionalità amministrativa, di cui dispone il titolare d’una funzione pubblica, non può essere espressione di arbitrio, ma deve essere assunta alla luce del principio espresso nell’art. 97 della Costituzione, il quale, come è noto, dispone che “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”.

Se ci si attiene al senso delle proposizioni sopra riportate, si potrà agevolmente convenire che, nell’ampio contesto delle relazioni sociali in cui operano i componenti della scuola, i poteri del dirigente scolastico (intesi come complesso di funzioni) sono quasi totalizzanti, rispetto a quelli che l’ordinamento assegna al direttore dell’Ambito territoriale perché, come si è già scritto, tanto la carriera scolastica degli alunni, con il complesso delle relazioni didattiche (norme sulla frequenza, sulla valutazione del comportamento e del profitto degli alunni, sulle diverse tipologie di esami, ecc.) quanto le disposizioni sulla gestione del rapporto di lavoro degli insegnanti e del personale non docente sono di esclusiva competenza del dirigente scolastico; eccezion fatta per la gestione del procedimento disciplinare del personale docente ( soltanto la sospensione sino a 10 giorni dei docenti, oltre all’avvertimento ed alla censura, competono al dirigente scolastico).

Come si è già precisato, al direttore dell’Ambito territoriale, il vigente decreto di riorganizzazione del Miur non assegna autonome competenze; gli conferisce soltanto competenze istruttorie nei procedimenti di formazione degli organici, di mobilità interscolastica e di esami di Stato negli istituti del II ciclo, oltre che in tema di procedimenti di valutazione del sistema scolastico.

Appare, poi, estremamente illuminante al riguardo il 6° comma dell’art. 14 del più volte citato Regolamento sull’autonomia, il D.P.R. n. 275 del 1999, il quale, per evitare ogni limitazione non prevista delle funzioni nella gestione della scuola, dispone: “Sono abolite tutte le autorizzazioni e le approvazioni concernenti le funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche”.

Il citato comma fa apparire del tutto pleonastica la prassi, un tempo seguita dalle scuole, di rivolgere al direttore dell’Ambito territoriale la richiesta di autorizzazione ad accogliere proposte opzionali di implementazione dell’offerta formativa.

Riferimenti normativi

Legge 15 marzo 1997, n. 59

Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3

Circolare Ministero dell’Istruzione 30 agosto 2000, n. 205

Circolare Ministero dell’Istruzione 19 febbraio 2001, n. 35

Regio Decreto 30 ottobre 1933, n. 1611

Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275

Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 87 e 97

Corte di Cassazione, Sezione I civile, sentenza 30 ottobre 1984, n. 5544

Tar Lombardia, sentenza 2 novembre 1982, n. 390

Corte di Cassazione, Sezione III civile, sentenza 10 dicembre 1996, n. 10982

Decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297

Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165