Settembre 2017: rinnovo e proroga dei contratti assicurativi
Come procedere ad un eventuale rinnovo delle polizze assicurative in essere, senza indire una nuova e defatigante procedura di gara.di Pasquale Annese
Alla luce del nuovo codice dei contratti, esiste astrattamente la possibilità di procedere al rinnovo espresso dei contratti assicurativi stipulati dalle istituzioni scolastiche, previa verifica di alcuni passaggi endoprocedimentali.
Una necessaria premessa
Prima dell’entrata in vigore della Legge 62/2005, era vietato il rinnovo tacito dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi, ivi compresi quelli affidati in concessione a soggetti iscritti in appositi albi. Era la logica conseguenza di un principio accettato anche a livello comunitario, secondo il quale la procedura ad evidenza pubblica doveva essere la regola e, conseguentemente, era vietato il rinnovo tacito dei contratti. Al tempo stesso veniva consentito il rinnovo espresso, a condizione però che ci fosse una evidente ragione di convenienza e di pubblico interesse da parte della pubblica amministrazione, anche in assenza di apposite clausole previste nei contratti stessi. Previsione normativa, questa, che si ispirava ad un duplice criterio: da un lato, il rispetto del principio di trasparenza dell’azione amministrativa, che impone alla pubblica amministrazione la stipula di contratti attraverso una manifestazione espressa di volontà, ovvero un provvedimento amministrativo, e giammai una tacita manifestazione di volontà; dall’altro, il rispetto del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, in virtù del quale la pubblica amministrazione può procedere al rinnovo di un contratto per la fornitura di beni e/o di servizi, sempre che sussistano motivi di convenienza e di pubblico interesse. E questo per svariate motivazioni: dall’esigenza di evitare lungaggini procedurali e spese necessarie per una gara ad evidenza pubblica, alla necessità di razionalizzare la spesa pubblica (ad esempio, per il prezzo particolarmente vantaggioso dedotto nel contratto oggetto del rinnovo), fino alla volontà di proseguire il rapporto contrattuale con un fornitore o un prestatore di servizi che abbia dato prova di corretto e puntuale adempimento delle condizioni contrattuali.
Con l’art.23, comma 1, della Legge 62/2005 viene vietato, invece, anche il rinnovo espresso dei contratti nella pubblica amministrazione, come confermato anche da una pronuncia del Consiglio di Stato (Parere 3260/12.10.2005), cui ha fatto seguito la Circolare n.12/13.03/2006 della Ragioneria generale dello Stato e la conseguente nota MIUR 882 del 31.10.2006.
E’ intervenuta poi una norma di chiusura che ha disciplinato anche il periodo transitorio (art.3, c.59, della Legge 244/24.12.2007-Finanziaria 2008), in virtù della quale i contratti di assicurazione in corso alla data di entrata in vigore della suddetta legge cessavano di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008.
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La distinzione tra proroga e rinnovo
Va fatta una preliminare distinzione tra proroga e rinnovo, in quanto espressione di due situazioni giuridiche ben distinte e diversificate. La proroga è un atto amministrativo con cui la pubblica amministrazione protrae l’efficacia di un contratto non scaduto oltre il termine già previsto. Il rinnovo formalizza un nuovo rapporto tra le parti, che sostituisce quello precedente, confermando le stesse parti contraenti e le preesistenti condizioni contrattuali per un ulteriore periodo contrattuale, in maniera espressa o tacita a seconda che scaturisca, rispettivamente, da una manifestazione esplicita o implicita di volontà delle parti.
La situazione ad oggi
Dal primo settembre, quello che interessa a molte istituzioni scolastiche è la possibilità di procedere ad un eventuale rinnovo delle polizze assicurative in essere, senza indire una nuova e defatigante procedura di gara. Il riferimento normativo è l’art. 63, comma 5, del nuovo codice dei contratti di cui al D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (uso della procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara), che testualmente si riporta: “la presente procedura può essere utilizzata per nuovi lavori o servizi consistenti nella ripetizione di lavori o servizi analoghi, già affidati all’operatore economico aggiudicatario dell’appalto iniziale dalle medesime amministrazioni aggiudicatrici, a condizione che tali lavori o servizi siano conformi al progetto a base di gara e che tale progetto sia stato oggetto di un primo appalto aggiudicato secondo una procedura di cui all’articolo 59, comma 1. Il progetto a base di gara indica l’entità di eventuali lavori o servizi complementari e le condizioni alle quali essi verranno aggiudicati. La possibilità di avvalersi della procedura prevista dal presente articolo è indicata sin dall’avvio del confronto competitivo nella prima operazione e l’importo totale previsto per la prosecuzione dei lavori o della prestazione dei servizi è computato per la determinazione del valore globale dell’appalto, ai fini dell’applicazione delle soglie di cui all’articolo 35, comma 1. Il ricorso a questa procedura é limitato al triennio successivo alla stipulazione del contratto dell’appalto iniziale”. Riferimento normativo che però va inquadrato nell’alveo della procedura ivi evidenziata (procedura negoziata), ferme restando le guarantigie di seguito evidenziate.
La prima condizione è che la possibilità del rinnovo espresso sia stata prevista nel bando afferente il contratto originario. La seconda, implicitamente riveniente dalla prima, è che l’affidamento originario sia stato effettuato previa indizione di una procedura di gara secondo i criteri di cui all’art. 59, comma 1, del suddetto codice dei contratti, cioè tramite procedura aperta o ristretta: “nell’aggiudicazione di appalti pubblici, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte o ristrette, previa pubblicazione di un bando o avviso di indizione di gara”. La terza condizione è che l’importo complessivo stimato dei servizi successivi venga computato nella determinazione del valore globale del contratto, ai fini delle soglie previste nel codice dei contratti. Il che non esime le istituzioni scolastiche da una rivisitazione delle prassi abitualmente seguite nelle procedure sotto soglia, soprattutto nel senso dell’adozione di procedure improntate ad una maggiore trasparenza nella scelta del contraente, con esplicito richiamo ai principi che governano le procedure di evidenza pubblica, secondo cui anche gli affidamenti sotto soglia, ivi incluso l’affidamento diretto, devono rispettare trasparenti e rigorosi criteri di selezione degli operatori economici.
La posizione dell’ANAC
Nel comunicato del Presidente ANAC dell’11 maggio 2016 si legge che continuano ad applicarsi le disposizioni del D.Lgs. 163/2016 anche nei seguenti casi: affidamenti aggiudicati prima della data di entrata in vigore del nuovo codice, per i quali siano disposti, fermo restando il divieto generale di rinnovo tacito e di proroga del contratto, il rinnovo del contratto o modifiche contrattuali derivanti da rinnovi già previsti nei bandi di gara; consegne, lavori e servizi complementari; ripetizione di servizi analoghi; proroghe tecniche – purché limitate al tempo strettamente necessario per l’aggiudicazione della nuova gara; varianti per le quali non sia prevista l’indizione di una nuova gara. Ciò, indipendentemente dal fatto che per tali fattispecie sia prevista l’acquisizione di un nuovo CIG, in quanto si tratta di procedure di aggiudicazione espletate prima dell’entrata in vigore del nuovo codice.
Cosa devono fare le istituzioni scolastiche?
Nel caso di contratti assicurativi stipulati dalle istituzioni scolastiche, stiamo certamente al di sotto delle soglie comunitarie previste dal codice dei contratti: 135.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi effettuati dalle amministrazioni aggiudicatrici, che sono autorità governative centrali (vedasi a tal riguardo la nota MIUR 10565/4 luglio 2012 in merito alla qualificazione delle istituzioni scolastiche come amministrazioni centrali). Non solo, ma siamo sicuramente al di sotto anche del limite dei 40.000,00 euro, per il quale la normativa comunitaria prevede che le stazioni appaltanti possano procedere all’affidamento di lavori, servizi e forniture mediante affidamento diretto. Pertanto vi è astrattamente la possibilità di procedere, previa verifica delle condizioni di cui sopra, al rinnovo espresso del contratto assicurativo vigente, limitatamente comunque al triennio successivo alla stipulazione del contratto dell’appalto iniziale. Previa emissione di una determina dirigenziale nella quale esplicitare: il riferimento all’art. 63, comma 5, del D.Lgs. 50/2016, gli estremi della determina di primo affidamento, la previsione, nella suddetta determina di primo affidamento, della possibilità del rinnovo espresso nei tre anni successivi, l’invarianza delle condizioni contrattuali tecniche ed economiche, la delibera del Consiglio d’istituto nella quale devono essere esplicitate le motivazioni del suddetto rinnovo.
Alcune compagnie di assicurazione, in previsione dell’avvio dell’anno scolastico, stanno inviando alle scuole richieste di rinnovo dei contratti assicurativi vigenti, previa una ‘semplice’ richiesta da formalizzare in atti. È di tutta evidenza che la procedura da seguire è molto più articolata di quella che si vuol far credere e richiede dei passaggi endoprocedimentali, quali quelli sopra evidenziati, indispensabili perché il rinnovato affidamento produca i suoi effetti. Si raccomanda alle scuole, quindi, di prestare la dovuta attenzione nella verifica delle condizioni sopra evidenziate e di garantire la massima trasparenza nelle procedure da seguire.
Contratti pluriennali
Permane, invece, inalterata la possibilità di stipulare contratti con scadenza pluriennale, previa delibera autorizzativa del Consiglio d’istituto, così come previsto dall’art. 33, comma 1, del D.L. 44/2001.
