Risoluzione del rapporto di lavoro
di Fabio ScrimitoreIl quesito riguarda la procedura per la risoluzione del rapporto di lavoro di un docente dimissionario che si è rifiutato di riassumere servizio, nonostante la diffida del Dirigente scolastico.
Il 10 ottobre del 2014 un insegnante di matematica e fisica, incaricato a tempo indeterminato nella sezione di informatica di un istituto statale di istruzione secondaria superiore, ha fatto giungere sul tavolo del Direttore dei servizi generali ed amministrativi una domanda con la quale, con apparente leggerezza, ha dichiarato di rassegnare le dimissioni con effetto dal 1° giorno del successivo mese di novembre 2014.
Il Direttore dei servizi generali ed amministrativi dell’Istituto non ha impegnato molto tempo a redigere un formale atto di diffida, con il quale ha fatto conoscere all’insegnante che il ben noto art. 510 del Testo unico delle leggi sulla scuola, approvato con il Decreto legislativo n. 297 del 16 aprile 1994, dispone che le dimissioni dall’impiego decorrono dal 1° settembre successivo alla data in cui sono state presentate. Quindi – ha precisato l’attento redattore nell’atto di diffida – le dimissioni, presentate il 10 ottobre 2014, avrebbero potuto avere effetto soltanto dopo 11 mesi, cioè dal 1° settembre del 2015.
Il docente, così, è stato invitato a riprendere immediatamente servizio entro 15 giorni dalla ricezione formale della diffida, pena la dichiarazione di decadenza, che sarebbe stata decretata dalla scuola, ai sensi dell’art. 511 dello stesso Testo unico del 1994, nel cui testo si leggono queste proposizioni: Al personale di cui al presente decreto si applicano, in materia di decadenza dall’impiego, le disposizioni di cui al Testo unico, approvato con Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3.
La tendenza ad esser sempre più preciso e chiaro nella gestione delle relazioni con i dipendenti scolastici ha suggerito all’attento Direttore sga di riportare nello stesso atto di diffida quel che, in materia di decadenza, sta scritto nell’art. 127 del citato T.U. – D.P.R. n. 3 del 1957: Oltre che nel caso previsto dall’art. 63, l’impiegato incorre nella decadenza dall’impiego: c) quando, senza giustificato motivo, non assuma o non riassuma servizio entro il termine prefissogli, ovvero rimanga assente dall’ufficio per un periodo non inferiore a quindici giorni ove gli ordinamenti particolari delle singole amministrazioni non stabiliscano un termine più’ breve.
Infine, per ulteriore scrupolo di chiarezza, il Direttore sga ha trascritto, nella citata diffida, il primo comma del D.M. n.1058, del 23 dicembre 2013, il cui primo articolo indica la data del 7 febbraio 2014 quale termine perentorio entro il quale avrebbero dovuto presentare le proprie dimissioni gli insegnanti che avessero voluto lasciare il servizio dal 1° settembre 2014.
Perciò – aveva precisato il preciso Direttore sga – le domande di dimissioni volontarie, che fossero state presentate dopo la predetta data del 7 febbraio 2014, avrebbero potuto avere effetto soltanto a partire dal 1° settembre del 2015.
La diffida, debitamente fatta propria dal Dirigente scolastico, non ha ottenuto altro effetto che una nuova istanza, con la quale il determinatissimo docente ha fatto conoscere che non intendeva affatto recedere dalla sua originaria decisione di lasciare il servizio scolastico dal successivo 1° novembre 2014.
La confermata decisione del docente, di non riprendere assolutamente il servizio, non poteva che obbligare il Dirigente scolastico a dichiararlo decaduto.
Ma il decreto di decadenza non ha avuto il placet della competente Ragioneria Territoriale dello Stato, il cui Direttore ha ritenuto giusto restituire alla scuola quel decreto, privo del richiesto visto di regolarità amministrativa, argomentando che l’istituto giuridico della decadenza, previsto dal sopra citato art. 511 del Testo unico delle leggi sulla scuola del 1994, sarebbe stato radicalmente cancellato dall’ordinamento scolastico.
A giudizio della suddetta Ragioneria Territoriale dello Stato, la contrattualizzazione del rapporto di impiego pubblico, introdotta nella legislazione dello Stato dalla Legge delega n. 421 del 23 ottobre 1992, e dai successivi decreti delegati, ultimo dei quali è il D.P.R. n. 165 del 30 marzo 2001, con le successive integrazioni e modificazioni, sarebbe all’origine dell’abrogazione implicita del su menzionato art. 511 del Testo unico del 1994 e dell’istituto della decadenza, per mancata riassunzione in servizio nel termine prescritto dall’Amministrazione.
Nell’ordinamento scolastico tale abroga-zione della decadenza avrebbe avuto maggiore evidenza per effetto delle disposizioni che sono contenute nel Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro della Scuola, sottoscritto dalle parti il 29 novembre del 2007, tuttora vigente.
Per averne conferma sarà sufficiente leggere attentamente l’art. 146 di quel CCNL, nel quale è affermato solennemente il principio secondo il quale: tutte le norme generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate, divengono non applicabili con la firma definitiva del presente contratto.
Fa eccezione a questa generale dispo-sizione una serie di norme legislative e contrattuali, che continuano a restare operativamente efficaci anche dopo l’entrata in vigore del predetto decreto. Tali norme, che conservano efficacia ultronea, sono state espressamente indicate nella seconda parte del 1° comma del citato art. 146 e nel comma 2°. Fra queste norme – come ha precisato la citata Ragioneria Territoriale – non rientra il su menzionato art. 511 del Testo unico n. 297 del 16.4.1994 che, come si è già affermato, richiama l’istituto giuridico della decadenza dal servizio.
Appare, pertanto, incontrovertibile che nessun docente potrà essere dichiarato decaduto dal servizio se non si presenti, o non si ripresenti, a scuola nel termine che gli sia stato fissato.
L’ineccepibile argomentazione dell’appena menzionata Ragioneria Territoriale non ha convinto il Dirigente scolastico, il quale ha rinviato a quell’Ufficio del MEF il suo decreto di decadenza del docente, confermando la richiesta di apposizione sul decreto del necessario visto di regolarità amministrativa e contabile.
Lo ha potuto fare perché l’art. 10 del Decreto legislativo n. 123 del 2011 (Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività’ di analisi e valutazione della spesa, a norma dell’articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196) prevede che il Dirigente dell’Ufficio che si è visto negare il visto di regolarità amministrativa e contabile sul suo decreto, nel caso in cui non ritenga fondati i rilievi ricevuti, sotto la sua propria responsabilità, può confermare la validità del suo decreto, e chiedere che la Ragioneria Territoriale apponga il prescritto visto di legalità. Potrà farlo nello spazio entro trenta giorni dalla data in cui avrà ricevuto i predetti rilievi.
La Ragioneria Territoriale ha apposto il richiesto visto.
Il docente di matematica e fisica non ha opposto alcuna rimostranza giuridica al decreto di decadenza, dal momento che l’unico suo interesse era quello di non rientrare in classe.
La procedura di controllo, però, non si è conclusa con la decisione del Dirigente scolastico di confermare l’efficacia del suo decreto, perché il Direttore della Ragioneria Territoriale, appena gli è stata notificata la decisione del Dirigente scolastico di conferma dell’efficacia del decreto di decadenza del docente, ha trasmesso gli atti alla Sezione di Controllo della Corte dei Conti della Regione di competenza, perché i Magistrati contabili esercitassero il controllo successivo di legittimità (il controllo della Ragioneria può esser fatto rientrare, sia pure impropriamente, nella categoria dei controlli preventivi).
Tanto ha fatto la Ragioneria Territoriale adeguandosi pedissequamente al rito previsto dalla seconda parte del già citato art. 10 del Decreto legislativo n. 123 del 2011.
Purtroppo per il Dirigente scolastico, la Sezione di Controllo della Corte dei conti ha accertato che nella procedura seguita per la definizione del procedimento controllato vi era un difetto insanabile; in particolare, i Magistrati hanno rilevato che il Dirigente scolastico aveva provveduto a notificare alla Ragioneria Territoriale dello Stato la sua decisione di dar corso effettivo al decreto di decadenza dal servizio del docente oltre il termine di trenta giorni, richiamato dagli artt. 8 e 10 del Decreto legislativo n. 123 del 2001, termini che, a giudizio della Corte, sono assolutamente perentori.
Il fatto che la decisione del Dirigente scolastico, di dare comunque efficacia al decreto di decadenza, fosse stata acquisita al protocollo della Ragioneria Territoriale dello Stato con un sol giorno di ritardo escludeva categoricamente che lo stesso decreto di decadenza potesse essere efficace ed impediva, parallelamente, che quell’atto venisse acquisito dalla stessa Ragioneria Territoriale. A giudizio della più volte citata Sezione di Controllo della Corte dei Conti, il ritardo sopra segnalato aveva invalidato, rendendolo completamente inefficace, anche il visto di regolarità amministrativa, che era stato apposto dalla Ragioneria Territoriale sul decreto di decadenza.
Questo rilievo della Sezione di Controllo della Corte era già sufficiente per travolgere l’intero procedimento seguito della scuola per dichiarare decaduto il professore dimissionario.
La Sezione di Controllo, peraltro giusta-mente, ha voluto affrontare anche il merito della questione proposta con lo stesso decreto, verificando se l’istituto della decadenza dall’impiego del dipendente che non riassuma servizio nel termine fissatogli, previsto dal più volte menzionato art. 511 del Testo unico del 1994, possa ancora applicarsi ai dipendenti dello Stato ed agli insegnanti in particolare, dal momento che il suddetto articolo non è stato richiamato dal predetto Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro della Scuola.
La decisione adottata dalla Corte è stata categorica e può essere riassunta nelle proposizioni seguenti.
L’art. 146 del CCNL del 29 novembre 2007 afferma che sono da ritenersi non più applicabili al personale della scuola le disposizioni generali e speciali del pubblico impiego, con l’eccezione delle norme richiamate dallo stesso articolo. Fra queste norme, elencate nell’art. 146, non compare né l’art. 511 del Testo unico delle leggi sulla scuola – il quale prevede l’istituto della decadenza dall’impiego -, né l’art. 127 del Testo unico n. 3 del 1957, che è citato nel suddetto art. 511, sulla stessa materia della decadenza.
Ne consegue – ha concluso la Sezione di controllo della Corte dei Conti – che nessun insegnante può essere dichiarato decaduto dall’impiego se non assuma, o non riassuma, servizio nel termine fissatogli dal Dirigente scolastico.
Le decisioni della Sezione di controllo della Corte dei Conti hanno provocato uno stato d’angoscia nel Dirigente scolastico, il quale ha confessato d’aver trascorso il lungo periodo delle festività di fine d’anno in una condizione di forte preoccupazione.
Tanto perché, dopo aver constatato che gli era stato definitivamente negato il necessario visto di legittimità del decreto di decadenza dall’impiego del docente di matematica e fisica, il Dirigente scolastico si è sentito ovviamente obbligato ad individuare nell’ordinamento della scuola un inedito percorso giuridico, che fosse utile per dare legittimità al lungo periodo di assenza dal servizio dello stesso docente, assenza che risaliva al 1° novembre 2014.
In verità, la stessa Sezione di controllo della Corte dei Conti aveva cercato di aprire al Dirigente una via che, a giudizio del magistrati contabili, avrebbe potuto risolvere l’amletico dilemma. Secondo i giudici della Sezione di Controllo, sarebbe stato sufficiente ricorrere al così detto licenziamento disciplinare, il ben noto istituto giuridico che il famoso Decreto Brunetta (Decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009) aveva introdotto nel Testo unico dei dipendenti pubblici (Decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001), inserendovi l’art. 55-quater, nel quale si legge che si applica la sanzione disciplinare del licenziamento per assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiori a tre nell’arco di un biennio o comunque, per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni, ovvero per mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall’amministrazione.
L’autorevolezza dei Giudici contabili, però, non era stata sufficiente a convincere il Dirigente scolastico che quella soluzione fosse percorribile senza incidenti di percorso. Il perplesso Capo di istituto non riusciva infatti ad immaginare quale probabilità di successo avrebbe potuto avere un procedimento disciplinare che fosse stato avviato a distanza di oltre un anno dalla data del comportamento che si intendeva sanzionare.
Il primo comma dell’art. 55-bis del già citato Testo unico dei Dipendenti Pubblici n. 165 del 2001, infatti, pretende che il Dirigente scolastico debba contestare gli addebiti disciplinari al dipendente scolastico senza indugio e, comunque, non oltre venti giorni dalla data in cui avvengano i comportamenti punibili.
Orbene, il comportamento punibile del professore di matematica e fisica risaliva alla data di scadenza della diffida con la quale il Dirigente aveva invitato il professore a riassumere servizio: si era nel novembre del 2014.
Si può credere che una sì tardiva conte-stazione di addebiti non sarebbe passata indenne davanti agli occhi di nessun giudice del lavoro.
Risposta argomentata al quesito
Le perplessità che hanno suggerito al Dirigente scolastico di proporre il quesito al quale si sta rispondendo possono essere compendiate nelle argomentazioni che seguono.
Non vi sono chiare ragioni di diritto che possano mettere in ragionevole dubbio la certezza, espressa dalla Ragioneria Territoriale dello Stato, poi confermata dalla sopra citata Sezione di Controllo della Corte dei Conti, secondo la quale l’istituto della decadenza dall’impiego, previsto dall’art. 511 del Testo unico delle leggi sulla scuola del 1994, è stato definitivamente estromesso dall’ordinamento scolastico; pertanto, la decadenza non potrà essere pronunciata nei riguardi degli insegnanti, né del personale non docente della scuola.
Non vi è neppure dubbio alcuno che l’espulsione dall’ordinamento scolastico dell’istituto giuridico della decadenza ha generato un vero e proprio vuoto nella disciplina dello stato giuridico della scuola, nel senso che, da quando la normativa statale del rapporto di impiego pubblico è stata integrata con la normativa contrattuale, non vi è chiarezza su quale procedimento amministrativo, che non sia a carattere sanzionatorio, il Dirigente possa applicare, quando nella scuola un insegnante si assenti arbitrariamente dal servizio, oppure non riassuma servizio nel termine che gli sia stato fissato dallo stesso Dirigente.
L’unico istituto che, se si sia ancora nei termini decadenziali previsti dal citato art. 55 bis del T.U. n. 165 del 2001, può essere applicato è il licenziamento disciplinare, contemplato dal citato art. 55–quater dello stesso Testo unico. Al riguardo del quale, peraltro, non si può sottacere la più che condivisibile perplessità, espressa dalla più volte citata Sezione di Controllo della Corte dei Conti, quando ha riconosciuto che: Il licenziamento disciplinare potrebbe non adattarsi alla fattispecie in esame, in quanto non consente di distinguere dall’assenza ingiustificata dal servizio, l’ipotesi del dipendente che interrompa il servizio, manifestando tardivamente la volontà di dimettersi. In tal caso, infatti, potrebbe non ravvisarsi il requisito dell’arbitrarietà dell’assenza.
Tanto premesso, si può ora concludere, suggerendo al Dirigente scolastico una constatazione che, da quanto risulta dai molti documenti allegati al quesito, né l’Ufficio Scolastico Regionale che è stato consultato al riguardo dal medesimo Dirigente, né la sopra citata Ragioneria Territoriale dello Stato sembra che abbiano prospettato, ma che appare la via più semplice, e quasi ovvia, per definire in piena legalità la posizione del docente di matematica e fisica che dal 1° novembre 2014 ha lasciato la scuola.
Il punto di partenza è la decisione, assunta dalla più volte citata Sezione di Controllo della Corte dei Conti nel dicembre del 2015 – quindi, a distanza di oltre un anno dal giorno in cui il docente di matematica e fisica ha dichiarato di rassegnare le dimissioni con effetto dal 1° novembre 2014–, decisione con la quale i magistrati contabili hanno deliberato di non ammettere al visto ed alla conseguente registrazione il decreto con cui il Dirigente scolastico dell’Istituto di servizio del docente ha disposto la cessazione dal servizio del docente per decadenza.
Tale decisione della Corte dei Conti ha tolto efficacia giuridica al decreto di decadenza, adottato dal Dirigente scolastico.
Il venir meno degli effetti del decreto di decadenza ha sottratto, poi, ogni validità giuridica allo stesso decreto, secondo il sapiente broccardo dei giurisperiti medioevali, per il quale: quod nullum est nullum producit effectum e, correlativamente, quod nullum producit effectum nullum est.
La cancellazione dal quadro giuridico del decreto di decadenza fa rivivere gli originari effetti della domanda di dimissioni, che il professore di matematica e fisica aveva prodotto il 10 ottobre del 2014, effetti che, ai sensi del sopra citato art. 510, 1° comma, del Testo unico delle leggi sulla scuola del 1994, dovevano decorrere dal 1° settembre 2015.
Per il periodo compreso fra il giorno in cui il professore si era illegittimamente assentato dal servizio (1° novembre 2014) ed il 31 agosto del 2015 non poteva essere corrisposta alcuna retribuzione perché l’assenza del docente non era legittima, in quanto contrastante con il sopra citato 1° comma dell’art. 510 del T.U. del 1994. .
In un provvedimento di natura meramente dichiarativa, il Dirigente scolastico avrebbe potuto riportare succintamente le sopra citate argomentazioni, concludendole con due constatazioni: a): il professore è dimissionario dal 1° settembre 2015; b): non sono ripetibili gli assegni retributivi corrispondenti al periodo di assenza volontaria (1° novembre 2014 – 31 agosto 2015).
