• giovedì , 4 Marzo 2021

La sottoscrizione del contratto integrativo d’istituto

Quale validità per la bozza del contratto d’Istituto, atto unilaterale provvisorio, in mancanza della sottoscrizione da parte della rappresentanza sindacale?

La procedura di raffreddamento può essere attivata: dal Dirigente scolastico della scuola interessata; dalla RSU della stessa scuola; singolarmente, o congiuntamente, dalle Segreterie  Regionali o Provinciali delle Organizzazioni Sindacali firmatarie del CCNL del 2018

L’organismo di conciliazione, costituito presso l’Ufficio Scolastico Regionale per il raffreddamento dei conflitti sorti nella contrattazione di istituto è costituito con decreto del Direttore Generale

L’organismo di conciliazione opera in modo paritetico con dieci membri, di cui cinque di parte pubblica e cinque di parte sindacale

Dell’organismo di conciliazione fanno parte il Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale, due funzionari dello stesso Ufficio, due dirigenti scolastici, per la parte pubblica; i cinque segretari regionali delle Organizzazioni Sindacali firmatarie del CCNL, per la parte sindacale

 Di Fabio Scrimitore

Abstract

L’atto unilaterale provvisorio ed adeguatamente motivato, adottato dal Dirigente scolastico nel contesto della fase negoziale diretta alla sottoscrizione del contratto integrativo di istituto,  per evitare l’insorgere di un oggettivo non riparabile pregiudizio all’azione amministrativa della scuola, perde la sua efficacia provvisoria, che diventerà definitiva ove, anche dopo l’espletamento della procedura di raffreddamento del dissenso fra le parti, persista la mancata sottoscrizione del contratto da parte della rappresentanza sindacale. 

Il Dirigente scolastico d’un Istituto secondario del II ciclo del sistema dell’istruzione, pluriarticolato in corsi liceali classici ed artistici, ha fatto appello al Direttore della rivista per averne una qualche affidabile argomentazione di ermeneutica giuridica, che gli consenta di ritrovare la serenità, perduta dal lontano  giorno in cui ha dovuto prendere atto di quanto possano risultare vani i tentativi del più paziente dei Dirigenti per convincere i pertinaci componenti della delegazione sindacale a sottoscrivere il contratto integrativo di istituto.

Dalle proposizioni della sintetica e-mail, che il Dirigente ha inviato alla rivista, traspare la sua sincera convinzione che l’ordinamento scolastico non preveda convincenti e chiare procedure che consentano alle parti negoziali di superare le divergenze valutative che, non raramente, possono generarsi fra la parte pubblica e quella sindacale nel corso della laboriosa contrattazione integrativa di istituto, specialmente quando la distanza delle posizioni fra le due parti sia ascrivibile a motivazioni di apparente, pari dignità logica e sociologica.

Nel caso in esame, si è osservato  che la bozza del contratto di istituto, proposta dal Dirigente scolastico, non aveva raccolto la necessaria convergenza di valutazione delle due parti negoziali circa l’ individuazione della quantità  delle risorse da destinare alle funzioni strumentali  al piano dell’offerta formativa.

Si ritiene che possa essere interessante far precedere il richiesto parere da un  flash micro-storico in tema di pubblico impiego.

In tempi remoti, la gestione del rapporto di lavoro nelle amministrazioni pubbliche era affidata alla sapienza ed alle intuizioni professionali del capo dell’istituzione, che  vi provvedeva in autonomia, emanando caso per caso atti monocratici ed assolvendo, in tal modo, la funzione propria dello storico pater familias, che lo spirito di generosità sociale di quei tempi ha fatto presumere, quasi misticamente, che fosse dotato non soltanto delle competenze, ma anche di un cuore empatico, sempre disposto, cioè, ad avere come obiettivo istintivo il bene dell’istituzione. Le civiltà di quei tempi erano fondate su principi trascendenti, o quasi trascendenti, che consideravano i gruppi sociali, a cominciare dalla famiglia per finire allo Stato – melius all’impero -, come organizzazioni piramidali e carismatiche, al vertice delle quali doveva esserci un’unica persona legittimata a pronunciare la verità. Nel contesto domestico, il padre era il capo-famiglia, per diritto divino o naturale, come il re lo era per solo diritto divino all’origine, e successivamente per volontà della nazione.

La sapienza di quei lontani decenni non aveva mai messo in dubbio che, con le sue sempre ben ponderate scelte,  il capo mirasse esclusivamente al successo dell’istituzione pubblica che gli era affidata, tanto che l’antico Preside della scuola pubblica non autonoma  si sentiva, ed era visto dal corpo docente, dagli alunni e dalle famiglie, come l’affidabile  tutore istituzionale e naturale della scuola; per questa intuibile convinzione sociale, egli considerava “suo” l’istituto nel quale operava, allo stesso modo in cui il padre di famiglia considerava “sua” la casa che condivideva con moglie e figli.

Nei suoi provvedimenti il Preside, come il Direttore didattico, aveva a cuore, per convinzione diffusa,  la buona sorte dei “suoi” insegnanti e dei “suoi” alunni, tanto che l’autore di queste note ricorda ancora il Preside di una rinomata istituzione scolastica d’una delle bellissime valli del Trentino che soleva ripetere, sorridente e compiaciuto:

“Le mie insegnanti sanno bene che devono venire a scuola con la pelliccia, perché io tengo molto all’alta considerazione sociale della mia scuola”.

Nella seconda metà del secolo scorso, quel principio si è andato lentamente sgretolando, come la neve al sol di primavera.

Dal 1994, infatti, il rapporto di lavoro all’interno delle istituzioni pubbliche è stato parzialmente affidato ad una struttura binaria, basata sulla posizione perfettamente paritetica delle sue due componenti, come lo sono i nati dallo stesso seno: “Ambo vegnon dal grembo di Maria”, diceva Sordello al buon Dante, parlando dei due angeli che erano scesi dalle superne sfere “con due ali affocate, verti come fogliette pur mo nate”. Le istituzioni pubbliche, allo stesso modo di quelle private (e, fra queste, la famiglia), non potevano più reggersi su base acriticamente carismatica, bensì sulla legge civile che eleva il contratto a fondamento unico della regolamentazione giuridica delle relazioni civili.

La ricerca filosofica e quella sociologica hanno convenuto che soltanto il contratto basato su due posizioni di perfetta parità possa essere fonte di una norma giuridica, cioè di regola di vita sociale. Gli studenti al primo anno di giurisprudenza leggono nel testo di Istituzioni di diritto privato che il contratto è quel negozio giuridico bilaterale  che si forma quando le due parti contraenti trovano l’in idem placitum. Ognuno dei nostri pazienti venticinque lettori  potrà verificare come l’etimo del termine  “contratto” consente di sostenere efficacemente che

consentire est in unam eandemque sententiam concurrere”.

E’ un “cum-currere”, questo, il quale esige che le due parti  inizino la corsa insieme, su blocchi di partenza perfettamente allineati, non come pretendeva il piè veloce Achille, che, presuntuoso per la sua mal riuscita immortalità a causa del  non ben fatto bagno natale nello Stige, concedeva il vantaggio alla modesta tartaruga nel filosofico cimento.

Come nella gestione di un’associazione sociale le parti possono vincolarsi soltanto se riescono a trovare insieme un punto di convergenza delle loro posizioni, allo stesso modo nella scuola si può amministrare il fondo di istituto soltanto se la parte pubblica e quella sindacale riescono a trovare nel dialogo paritetico una linea di convergenza.

Diversamente, non si potrebbe gestire il fondo, perché il Contratto collettivo nazionale di lavoro della scuola ed il Regolamento finanziario non ammettono che, di regola,  si possano sottoscrivere documenti di spesa senza una loro preventiva legittimazione contrattuale.

L’atto unilaterale, che il Dirigente scolastico può emettere con iniziale legittimazione quando non si raggiunga l’accordo fra i contraenti, è legittimo soltanto quando egli dimostri che, se non agisse in modo da  perfezionarlo con la sottoscrizione delle due parti negoziali, ne deriverebbe un oggettivo pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa.

Tale dimostrazione, come ben sapevano Euclide ed i suoi epigoni, è una successione di argomentazioni,  connesse fra di loro in maniera logicamente necessitata. Non sarà difficile convenire che sarebbe più facile ad un redivivo Sisifo riuscire a stabilizzare il masso da lui faticosamente rotolato sulla cima del monte, di quanto non lo sarebbe al Dirigente scolastico dimostrare al giudice che, se egli avesse avuto esitazione ad adottare quell’atto unilaterale per gestire il fondo di istituto, ne sarebbe derivato un oggettivo pregiudizio dell’azione amministrativa.

Si consideri, comunque, che l’atto unilaterale del Dirigente scolastico non è del tutto risolutivo per dare legittimità sostanziale alla gestione del fondo di istituto: l’ordinamento, infatti, ne prevede l’efficacia soltanto sino ad un certo termine, termine, questo, che è rappresentato dal giorno in cui verrà sottoscritto dalle parti il contratto integrativo.

Ma  sta proprio qui il re busillis del problema sollevato implicitamente dal Dirigente che ha chiesto il parere di questa rivista: cosa succederà, in merito alla legittimità della gestione del fondo di istituto, se, nonostante l’adozione dell’atto monocratico del Dirigente scolastico, permarrà il dissenso fra le parti, al punto che non se ne possa prevedere il superamento?

Si legge, infatti, nel comma 7 dell’art. 7 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro -Istruzione e Ricerca del 19 aprile 2018 che “Qualora non si raggiunga l’accordo sulle materie indicate  nelle specifiche sezioni  ed il protrarsi delle trattative  determini un oggettivo pregiudizio alla funzionalità  dell’azione amministrativa, nel rispetto dei principi di comportamento di cui all’art. 8, l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria,  sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione  e prosegue le trattative  al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo”.

Al riguardo, si potrebbe ritenere che l’articolo 3-ter del Decreto legislativo n. 165 del 2001 – nel prevedere che la contrattazione collettiva nazionale possa individuare un termine minimo di durata delle sessioni negoziali decentrate, decorso il quale termine, l’amministrazione interessata può provvedere, sempre in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo – abbia voluto introdurre un termine preciso, oltre il quale l’atto monocratico del Dirigente scolastico avrebbe assunto efficacia definitiva, dal momento che, spirato quel termine, si sarebbe dovuta concludere necessariamente la sessione negoziale e, con essa, la possibilità che si potesse sottoscrivere il contratto integrativo in data successiva a tale termine.

Così non poteva essere, perché, molto verosimilmente, sarebbe mancata di legittimità giuridica una norma che limitasse nel tempo il diritto del sindacato alla sottoscrizione del contratto.

Per tale considerazione si è fatto ricorso alla procedura di raffreddamento delle controversie, con il ricorso al CCNL Scuola, sottoscritto il lontano 24 luglio 2003, il quale, all’art. 4, aveva stabilito che, in ogni Direzione Scolastica Regionale, con cadenza quadriennale, uno specifico Contratto Integrativo Regionale avrebbe dovuto istituire, procedure sperimentali di raffreddamento dell’eventuale conflittualità contrattuale, generatasi a livello di singola istituzione scolastica.

L’articolo 4 dell’omologo CCNL del 29 novembre 2011 ha confermato quella disposizione e siffatta procedura è tuttora in vigore: lo prevede il già Contratto Collettivo Nazionale – Istruzione e Ricerca del 2018, quando stabilisce che le disposizioni contenute nel pregresso CCNL Scuola sono in vigore, “nelle parti non disapplicate”; quelle parti dei predetti due CCNL-Scuola non sono state disapplicate dal citato primo CCNL-Istruzione e Ricerca. 

Sarà utile, a questo punto, riferirsi ad uno dei venti contratti integrativi regionali che sono stati stipulati ai sensi della norma sopra citata, che in questa sede vien preso, ma del tutto arbitrariamente, come contratto-tipo.

Vi si legge: “Le parti, esperiti i tentativi per risolvere a livello di istituzione scolastica i conflitti insorti, possono adire l’organismo di conciliazione,  costituito presso l’Ufficio Scolastico Regionale per il raffreddamento dei conflitti sorti nella contrattazione di istituto. Tale organismo è costituito con decreto del Direttore Generale ed opera in modo paritetico con dieci membri, di cui cinque di parte pubblica e cinque di parte sindacale,

Ve ne fanno parte il Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale, formato dal Direttore, due funzionari dello stesso Ufficio Scolastico Regionale e due dirigenti scolastici, per la parte pubblica; dai cinque segretari regionali delle Organizzazioni Sindacali firmatarie del CCNL , per la parte sindacale.

La procedura di raffreddamento può essere attivata:

dal Dirigente scolastico della scuola interessata;

dalla RSU della stessa scuola;

singolarmente, o congiuntamente, dalle Segreterie  Regionali o Provinciali delle Organizzazioni Sindacali firmatarie del CCNL del 2018.

L’ Organo di raffreddamento dei conflitti si riunisce entro un congruo termine dalla ricezione dell’atto di avvio della procedura. Spetterà all’Organo di raffreddamento del conflitto formulare una proposta conciliativa, dopo una adeguata istruttoria, ed inviarla alle due Parti negoziali della scuola interessata. Le predette Parti negoziali avranno un congruo termine per tentare di raggiungere un accordo sulla base della proposta ricevuta dall’Organo di raffreddamento ”.

Nulla questio se la proposta di conciliazione troverà l’accordo fra le Parti negoziali.

Non si può escludere che questa ottimistica prospettiva non sempre si realizzi, contribuendo alla composizione dei conflitti.

Ma il Contratto integrativo di istituto potrà essere definito anche se vi sia dissenso all’interno della parte sindacale, fra la R.S.U. ed i rappresentanti delle Organizzazioni sindacali. La giurisprudenza ha ritenuto, al riguardo, che sarà sufficiente anche la sola sottoscrizione della Rappresentanza Sindacale Unitaria per dare legittimità al contratto di istituto, in quanto i componenti delle RSA, essendo stati eletti all’interno della stessa scuola, sono diretta espressione delle esigenze e delle specificità del personale interno di quella  scuola.

La situazione più singolare e, per fortuna, meno frequente è quella in cui tutti i componenti della Parte sindacale restano indisponibili alla sottoscrizione del contratto di istituto, perché non condividono  le clausole proposte dal Dirigente scolastico.

La natura del contratto, di ogni contratto giuridico, esclude, nella maniera più assoluta, che l’ordinamento contenga delle disposizioni che impongano ad un soggetto di diritto di sottoscrivere un contratto; la formazione del libero consenso alla stipula di qualsiasi contratto è, infatti, una delle condizioni essenziali per la validità del contratto stesso.

Il redattore delle disposizioni normative che si stanno esaminando avrà dovuto prendere atto della necessità di emanare una norma di chiusura del sistema negoziale in esame, che consentisse il superamento della situazione di imbarazzante stallo, nella quale,  nessun componente della delegazione di parte sindacale intenda sottoscrivere il contratto integrativo di istituto.

La citata norma di chiusura è stata individuata in due testi normativi:

– nel già citato articolo 3-ter del Decreto legislativo n. 165 del 2001, il quale dispone che la contrattazione collettiva nazionale potrà individuare un termine minimo di durata delle sessioni negoziali decentrate, decorso il quale termine, l’amministrazione interessata può provvedere, sempre in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo;

– nel su trascritto comma 7 dell’art. 7 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro -Istruzione e Ricerca, del 19 aprile 2018, che così dispone: “Qualora non si raggiunga l’accordo sulle materie indicate  nelle specifiche sezioni  ed il protrarsi delle trattative  determini un oggettivo pregiudizio alla funzionalità  dell’azione amministrativa, nel rispetto dei principi di comportamento di cui all’art. 8, l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria,  sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione  e prosegue le trattative  al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell’accordo”.

Il persistere della indisponibilità della parte sindacale alla sottoscrizione del contratto integrativo di istituto, correlato alla necessità che nel corso dell’anno scolastico non possa mancare del tutto lo strumento giuridico necessario per consentire la fruizione delle risorse finanziarie del fondo di istituto, appare intuitivamente equiparato allo stato di necessità, che legittima definitivamente l’atto unilaterale, adeguatamente motivato,  adottato dal Dirigente per evitare il pregiudizio definitivo dell’ azione amministrativa.

Gli iscritti alle Organizzazioni Sindacali che hanno sottoscritto il vigente CCNL ed il personale scolastico della singola scuola interessata avranno modo di valutare la condivisibilità della decisione assunta dai rappresentanti della parte sindacale.

Nel contesto della complessa procedura di valutazione della dirigenza scolastica, il Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale avrà modo di tener conto della fondatezza delle motivazioni che non avranno consentito al Dirigente scolastico di accedere alle richieste della Parte sindacale, determinando la mancata sottoscrizione del contratto integrativo di istituto, o di alcune delle sue clausole.

Riferimenti normativi

CCNL 19 aprile 2018

D.Lgs. n. 165/2001

CCNL 29 novembre 2011