Primus inter pares

Il dirigente scolastico ha maggior potere decisionale rispetto agli altri componenti del Collegio dei docenti?         

 

Abstract

La sessione orale del concorso per ds ha fornito lo spunto per un dibattito su una particolare sfaccettatura del ruolo del dirigente scolastico. Un candidato chiede ora al direttore Scrimitore se il ruolo di capo d’istituto conferisca o meno al ds un potere decisionale particolare in seno al Collegio dei docenti, nel quale riveste la funzione di presidente.

In occasione degli esami orali del recente concorso per dirigente scolastico, un commissario, titolare della qualifica di dirigente amministrativo preposto ad un organo territoriale del MEF, ha formulato una domanda concernente la leadership del dirigente scolastico all’interno del Collegio dei docenti.

Sentendosi rispondere dal candidato che, in quella sede, il ds è soltanto un primus inter pares per quel che concerne questioni squisitamente didattiche – anche se con poteri di indirizzo e di controllo della legittimità delle decisioni assunte –, il commissario ha obiettato che il dirigente scolastico è una figura apicale, assolutamente sovraordinata rispetto a quella del docente; non solo, ma, a sostegno della sua tesi, ha citato il potere-dovere dello stesso ds di avviare il procedimento disciplinare in caso di omissioni, inadempienze, illegittimità etc.

Il candidato chiede di sapere se la suddetta presa di posizione del commissario sia corretta sotto il profilo normativo, considerato che didattica e rapporto gerarchico si collocano su due piani nettamente distinti e separati.

 

In premessa, s’intende dedicare qualche riga alle disposizioni che definiscono lo status del dirigente scolastico ed, insieme, il regime giuridico in cui opera il Collegio dei docenti. Si prenderanno in esame, in particolare, l’articolo 25 del decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, tante volte modificato ed integrato, il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro dell’area V della dirigenza scolastica del 15 luglio 2010, il Testo Unico delle leggi sulla scuola, approvato con il decreto legislativo n. 297 del 16 aprile 1994, e, infine,  il Regolamento sull’autonomia scolastica, approvato con il D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275.

La loro rivisitazione potrà far constatare che, fra le disposizioni di quei testi normativi generali, non è dato rinvenire proposizioni che assegnino al presidente del Collegio dei docenti funzioni sostanzialmente diverse da quelle che l’ordinamento giuridico generale conferisce ai presidenti degli altri organi collegiali di diritto pubblico.

Tale constatazione dà per certo che, nella materia in esame, il dirigente scolastico, al pari di qualsivoglia presidente di diverso organo collegiale pubblico, quando agisce nella qualità di presidente del Collegio dei docenti, è chiamato ad espletare le seguenti attività:

• convocare il Collegio dei docenti in tempi che non coincidano con gli orari di insegnamento, e presiederlo; la convocazione avverrà almeno una volta ogni trimestre, quadrimestre o pentamestre, nonché quando ne faccia richiesta un terzo dei componenti dell’organo;
• fissare l’ordine del giorno della seduta collegiale;
• nominare il segretario verbalizzante;
• avviare i lavori del Collegio, dopo aver verificato che sia stato raggiunto il quorum strutturale, costituito dalla maggioranza più uno dei suoi componenti;
• porre in discussione gli argomenti iscritti all’ordine del giorno e proporne, quando lo ritenga opportuno o necessario, la sospensione o il rinvio;
• concedere la parola a chi la chiede, nell’ordine nel quale sono state fatte le richieste d’intervento;
• in presenza di una mozione d’ordine avanzata in Collegio per richiamare l’assemblea al rispetto della legge e del regolamento, oppure per fatto personale, porre ai voti l’ammissibilità della mozione, generalmente per alzata di mano e senza discussione;
• nella prima seduta del Collegio, procedere in modo che l’organo approvi il relativo regolamento;
• verificare la presenza del quorum funzionale per dichiarare valide le decisioni assunte con votazioni, tenendo conto che, per essere approvata, la proposta deve essere votata dalla maggioranza assoluta dei presenti.

 

Il complesso delle funzioni sopra elencate non sembra proprio che conferisca al dirigente-presidente del Collegio dei docenti uno status – cioè un complesso di diritti e di doveri – che possa essere correttamente definito “assolutamente sovraordinato” rispetto a quello degli insegnanti che compongono quell’organo collegiale, come, invece, si legge nel testo del quesito che è pervenuto a questa rivista. La natura delle predette funzioni, in verità, fa intendere, senza equivoci, che il dirigente scolastico, quando svolge le funzioni di presidente del Collegio, non assomma, quasi come fosse una sua personalissima caratterizzazione,  il complesso dei diritti e dei doveri che il decreto legislativo n. 59 del 6 marzo 1998, trasposto nel testo dell’art. 25 bis del decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001, insieme con le disposizioni contenute nei decreti legislativi e nel CCNL sopra citati, assegnano a chi riveste la qualifica di dirigente scolastico.

Se ne può dare una dimostrazione estrapolando dalle norme sopra citate le funzioni assegnate al dirigente scolastico, funzioni che possono essere così riassunte: il dirigente scolastico

• promuove e coordina le attività di istituto;
• presiede la gestione unitaria della scuola ed esegue le deliberazioni degli organi collegiali;
• gestisce le risorse finanziarie e strumentali;
• ha poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane;
• organizza l’attività scolastica;
• assicura il rispetto della legge e l’osservanza delle direttive;
• sovrintende all’espletamento dell’attività del personale.

 

Come è facile verificare, le voci verbali e, in generale, i termini su riportati assegnano al dirigente, quale capo d’istituto, funzioni che si differenziano notevolmente da quelle del dirigente-presidente del Collegio, nel senso che l’organizzazione, il coordinamento, la direzione, la valorizzazione delle risorse materiali e personali della scuola ed il sovrintendere all’espletamento delle attività del personale conferiscono al dirigente poteri (diritti-doveri), e conseguenti responsabilità, ben più qualificanti e complessi rispetto ai poteri (diritti-doveri) che l’ordinamento assegna al dirigente scolastico, quand’egli esercita le funzioni di presidente del Collegio

 

Non ha dimostrato di possedere talenti ermeneutici dei giuristi giustinianei il commissario  esaminatore dell’autore del quesito, nel momento in cui ha definito con gli aggettivi  “sovraordinate ed apicali” le predette funzioni che formano lo status del dirigente scolastico; quei due aggettivi sembrano un po’ troppo venati di nostalgico arcaismo, dal momento che richiamano  alla mente tempi di passate stagioni, nei quali i funzionari dello Stato erano inquadrati in una vera e propria rete di posizioni ordinate come le note nel pentagramma, che li collocava in una sorta di rigorosa scala gerarchica. Scala gerarchica, questa, che l’ordinamento giuridico pubblico aveva mutuato sic et simpliciter dall’ordinamento rigorosamente gerarchico della Chiesa cattolica, come dimostra la stessa etimologia del termine gerarchia, che richiama la struttura verticistica delle persone dotate di carismi sacri, nella quale occupano gradini progressivamente sovraordinati ministri istituiti, quali lettore, accolito, diacono transeunte, ed insieme ministri ordinati, quali diacono permanente, presbitero, e, più in alto, vescovi, arcivescovi, cardinali e, in posizione, appunto apicale, il Pontefice.

Le relazioni fra le persone, sulle cui teste le mani del vescovo infondono lo spirito di Dio, sono come le vette del manzoniano Resegone: l’uomo non ha il potere di cambiarne l’ordine di primazia; i presbiteri precedono sempre il vescovo nelle processioni in San Pietro, ed il vescovo precede sempre il Papa nella processione lungo la navata centrale di San Pietro.

La gerarchia introdotta dallo Stato nei suoi ordinamenti amministrativi ha ricalcato lo schema canonico della Chiesa, assegnando al vertice della struttura una preminenza più che personale, nonostante il fatto che, nel conferire il titolo di direttore generale o di ispettore o di direttore di sezione, e giù per li rami, il ministro dell’ istruzione non imponga le mani sui fortunati capi-servizio, ma apponga soltanto un tratto chirografo in calce ai decreti di nomina in ruolo

 

Una volta, in occasione d’un convegno di provveditori in Costa Smeralda, nella solennità dell’ingresso in sala d’un apprezzatissimo direttore generale del personale giunto con notevole ritardo, il coordinatore dei lavori ritenne giusto pregare l’assessore regionale, il presidente della Provincia ed il sindaco di ripetere i loro non brevi cenni di saluto, per stendere un doveroso velo sulla scortesia fatta al compunto ospite, d’aver dato inizio alla conferenza prima che arrivasse il capo.

E non meno indiscusso era un tempo l’ordine gerarchico nelle periferie dell’amministrazione scolastica; lo ricorda  la tradizione degli anni Cinquanta, Sessanta e Settanta dello scorso secolo, che non consentiva agli impiegati appartenenti alle carriere di concetto, esecutive ed ausiliarie di frequentare le toilette, assegnate, con evidente targhetta, alle esigenze dei funzionari della vecchia carriera direttiva.

La trasposizione nell’amministrazione dello Stato del modello organizzativo che da duemila anni regge la gerarchia ecclesiastica è attestata giuridicamente dal testo unico degli impiegati civili dello Stato (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), al quale sono allegati i quadri con le carriere e le qualifiche dei dipendenti dei diversi ministeri.

Al tempo del citato testo unico del 1957, la carriera direttiva del Ministero della Pubblica Istruzione comprendeva le seguenti qualifiche: direttore generale, ispettore generale, direttore di divisione, direttore di sezione, consigliere di 1^, 2^ e  3^ classe.

La natura personale delle qualifiche era caratterizzata dal dovere del dipendente pubblico di eseguire gli ordini che gli venivano impartiti dal superiore gerarchico relativamente alle proprie funzioni e mansioni, codificato nell’art. 16 del citato D.P.R. n. 3/1957.

 

La struttura gerarchica, intimamente connessa, come si è scritto, alla natura personale delle predette qualifiche, giustificava l’immagine di una piramide, al cui vertice, o, come direbbe il commissario d’esame, al cui apice, era collocato il direttore generale, ed alla cui base il giovane consigliere di terza classe. A buona ragione, pertanto, in quegli anni si poteva ben dire che il direttore generale aveva una posizione sovraordinata ed apicale, rispetto a quella dei funzionari delle qualifiche non apicali.

Ma l’11 luglio del 1980 ha visto la luce la legge n. 312, dal titolo Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato, nel cui articolo 3 si legge: “Il personale contemplato nel presente titolo è classificato in otto qualifiche funzionali, ad ognuna delle quali corrisponde il livello retributivo stabilito dal successivo articolo 24”.

Le qualifiche funzionali sono le seguenti:

• prima qualifica:  attività semplici, attività elementari, manuali e non, per il cui esercizio non è richiesta alcuna specifica preparazione;
• seconda qualifica:  attività semplici, con conoscenze elementari. E così via, sino alla ottava qualifica.

L’articolo 3 della legge specifica, poi, in che cosa consistano le nuove qualifiche funzionali: “Ogni qualifica funzionale comprende più profili professionali: questi si fondano sulla tipologia della prestazione lavorativa, considerata per il suo contenuto, in relazione ai requisiti culturali, al grado di responsabilità, alla sfera di autonomia che comporta, al grado di mobilità ed ai requisiti di accesso alla qualifica”.

 

Anche se la predetta legge precisa che le otto qualifiche funzionali non si applicano ai dirigenti, non si può non ammettere che essa abbia apportato una ventata di innovazione antropologica  nell’ordinamento del personale dell’Amministrazione statale, avviando il processo di sostituzione delle qualifiche personali, confermate dal sopra citato D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, con le qualifiche funzionali.

La grande innovazione è rappresentata da un corollario, deducibile dalle disposizioni sopra menzionate, che, di fatto, conferisce un significato del tutto nuovo all’indole giuridica del rapporto esistente fra i dipendenti pubblici titolari delle otto qualifiche funzionali.

Se, alla luce di quanto si è cercato di dimostrare, ogni qualifica funzionale si fonda sulla tipologia della prestazione lavorativa, che viene considerata, quindi, per il suo contenuto e per il tipo di lavoro previsto, se ne deve dedurre che la relazione esistente fra le prestazioni professionali, che costituiscono le diverse qualifiche, non può essere definita allo stesso modo in cui il testo unico del 1957 definiva la relazione fra i titolari delle qualifiche personali.

La gerarchia, in sostanza, esiste fra le persone, non fra le diverse prestazioni lavorative che caratterizzano le funzioni operative dei dipendenti dello Stato.

La relazione gerarchica della tradizione burocratica poteva sussistere soltanto fra qualifiche personali, cioè tra persone: fra il direttore generale e l’ispettore generale, fra il colonnello ed il tenente colonnello, fra l’arcivescovo ed il presbitero.

Il che comporta – lo si dice a mo’ d’esempio – che colui che siede al vertice di uno degli Ambiti Territoriali d’uno dei 20 Uffici Scolastici Regionali della Repubblica avrà il potere di correggere il testo di una relazione, redatta dal funzionario amministrativo di ottava  qualifica del suo Ambito Territoriale, se vi avrà  rilevato un errore di grammatica. Tale dovere costituirà esercizio del potere di coordinamento e di controllo, di cui è titolare il dirigente dell’Ambito Territoriale, non certo di un potere derivante dalla posizione sovraordinata.

 

In sostanza, si vuol dire che, con la predetta legge n. 312 del 1980, che istitutiva delle qualifiche funzionali, e col conseguente superamento delle qualifiche personali, il sistema organizzativo della pubblica amministrazione si è avviato verso la riqualificazione del significato del tradizionale rapporto gerarchico, introducendo nei rapporti fra i dipendenti dello Stato un modello che spersonalizza le relazioni e valorizza le competenze.

Lo dimostra il sorriso d’umana comprensione con il quale un vecchio provveditore agli studi riuscì a risolvere un’incertezza interpretativa, che era stata sottoposta alla sua attenzione da due funzionari, il primo dei quali era titolare della qualifica di ispettore generale della carriera ad esaurimento, mentre il secondo rivestiva la qualifica di direttore di sezione. L’inquietudine dell’ispettore generale era stata determinata dal fatto che il direttore di sezione dissentiva dalla sua tesi interpretativa, nonostante il collega fosse titolare della più prestigiosa qualifica di ispettore generale ad esaurimento. Il sorriso persuasivo del saggio provveditore fu sufficiente per far comprendere all’ispettore generale che la posizione che si occupa nell’organizzazione amministrativa pubblica non è più un titolo valido per aver sempre e comunque ragione.

Se ne può trarre la conclusione che l’attuale stato di evoluzione degli ordinamenti degli uffici, nonchè degli organi e degli enti dello Stato, è sempre più orientato a superare la vecchia struttura piramidale burocratica, che considerava i dipendenti pubblici come i piani di un edificio: sovraordinati o sottordinati

 

Perciò, se, in virtù di quanto si è appena affermato, non appare condivisibile usare il termine sovraordinato quando ci si riferisca alla posizione funzionale che nei riguardi degli insegnanti avrebbe il dirigente scolastico, ancor meno condivisibile appare la tesi che porrebbe il medesimo dirigente  in posizione sovraordinata, o addirittura apicale, nei riguardi degli insegnanti riuniti in Collegio.

Molto più appropriata alle reali funzioni che l’ordinamento scolastico e quello generale assegnano al presidente del Collegio dei docenti appare la definizione – che si può leggere nella generalità dei manuali di diritto scolastico – che riconosce al dirigente scolastico-presidente del Collegio il titolo storico di primus inter pares.

In verità, l’espressione non appartiene al mondo del diritto, ma appare più correlata agli indefiniti ambiti delle relazioni politiche, nei quali, notoriamente, non sembra che le definizioni siano accolte con la medesima esigenza di certezza semantica che connota il mondo del diritto.

Anche Ottaviano Augusto volle attribuirsi il sofferto titolo di primus inter pares per evidenti esigenze di captatio benevolentiae del Senato, anche se, di fatto, i suoi poteri erano ben diversi da quelli di Re Artù, che pure sedeva, con maggior rispetto della dignità dei suoi cavalieri, intorno ad una Tavola Rotonda. E financo l’“Altissimo poeta”, che appare a Dante ed a Virgilio nel Limbo,  assegna al re dei prodi Atride il titolo di primus inter pares, nonostante Agamennone fosse il capo dell’armata confluita in Aulide.

 

Più che la storia, possono aiutare l’esegeta del diritto ad acquisire certezza sul significato dell’espressione citata i dizionari della lingua italiana, tutti concordi nel sostenere che l’espressione primus inter pares identifica una persona rappresentativa in un gruppo di altre persone che orienta  e coordina, esercitando, così, poteri che sono legati alla condizione stessa di essere a capo di persone che sono in condizioni di parità con il primus; nel caso di cui ci stiamo occupando, persone che sono al suo stesso livello e con pari dignità, non tanto per il fatto di essere titolari dei medesimi diritti e doveri del dirigente, quanto perché gli insegnanti, quando sono costituiti nel Collegio, hanno  gli stessi diritti e doveri nell’esaminare e nell’approvare (o non approvare) i diversi punti iscritti all’ordine del giorno, e, soprattutto, hanno le medesime responsabilità in relazione agli effetti che possono derivare dalle deliberazioni adottate. Lo sanno bene, infatti, tutti quegli insegnanti che si affrettano a far constare nel verbale della seduta del Collegio il loro dissenso, per non esser coinvolti in eventuali, conseguenti responsabilità.

Si può aggiungere che anche il presidente del Consiglio di istituto è un primus inter pares quando presiede quell’organo collegiale,  nonostante, per essere un genitore, possa avere uno status personale e professionale ben diverso da quello degli altri componenti. Ma, se egli fosse, per esempio, un maresciallo dei Carabinieri, non si avvarrebbe certo dei poteri – melius, delle funzioni – di comandante della stazione dei Carabinieri nel presiedere il Consiglio di istituto. Le sue funzioni di presidente del Consiglio di istituto sono perfettamente identiche a quelle che il dirigente scolastico esplica quando presiede il Collegio dei docenti.

 

Questa conclusione deve essere integrata con un riferimento alla distinzione che l’autore del quesito ha fatto tra le funzioni didattiche e quelle, per così dire, laiche, quasi per precisare che, nel contesto del suo sfortunato esame orale, egli aveva affermato che la definizione di  primus inter pares, da lui data in risposta alla domanda del commissario, era stata espressa soltanto per sostenere che, in relazione agli argomenti iscritti all’ordine del giorno, i professori sono in condizione di parità con il dirigente-presidente soltanto quando tali argomenti si riferiscano alla didattica; in tale ambito – aveva sostenuto l’aspirante dirigente – non sussiste il rapporto gerarchico.

La precisazione dell’autore del quesito appare sovrabbondante perché gli insegnanti e il presidente del Collegio hanno pari dignità, cioè hanno i medesimi diritti ed i medesimi doveri quando  partecipano alle diverse fasi della riunione collegiale, indipendentemente dalla materia che costituisce l’argomento sottoposto alla valutazione ed all’approvazione.

Infine, si ricorda che il commissario d’esame citato nel quesito ha ritenuto di addurre una prova specifica della posizione assolutamente sovraordinata che egli ha assegnato al dirigente scolastico-presidente del Collegio; tale prova sarebbe il potere, che competerebbe al suddetto dirigente-presidente del Collegio, di promuovere l’azione disciplinare nei confronti del docente che violasse qualcuno degli obblighi propri del suo status.

Nel dar questa prova, però, il commissario d’esame non ha tenuto conto che l’avvio dell’azione disciplinare, diretta a verificare la sussistenza della presunta violazione dei doveri dell’insegnante, avvenuta nel corso della seduta del Collegio, formalmente non rientra nelle funzioni del presidente del Collegio, ma in quelle del dirigente scolastico, così come dispone chiaramente l’articolo 55 bis del già citato decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001.

Il fatto che la persona del presidente del Collegio coincida con quella del dirigente scolastico non inficia la certezza di quanto si è appena sostenuto.

Infatti, il procedimento disciplinare nei confronti dell’indisciplinato insegnante inizierebbe con la redazione della necessaria contestazione di addebito su carta intestata della scuola di servizio, nelle cui premesse si dovrebbe scrivere: “Il dirigente scolastico, visto il verbale della seduta del Collegio dei docenti del giorno …, dal quale risulta che il professor Mevio Sempronio ha rivolto un epiteto sconveniente al collega …, contesta al prof … Firmato: Il dirigente scolastico”.

Se la contestazione venisse formalmente elevata dal presidente del Collegio dei docenti, sarebbe un atto viziato da incompetenza relativa e, pertanto, annullabile su ricorso dell’insegnante.

 

 

Riferimenti normativi

Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

CCNL area V Dirigenza scolastica, 15 luglio 2010

Decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297

Decreto legislativo 6 marzo 1998, n. 59

Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275

Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3

Legge 11 luglio 1980, n. 312