Modalità di redazione del PEI

Analisi della sentenza del Consiglio di Stato n. 3196 del 15 marzo 2022, pubblicata il 26 aprile

di Fabio Scrimitore

Annullando il 15 marzo 2022 la Sentenza n. 9348 del 2021, pronunciata dalla Terza Sezione bis del TAR del Lazio in materia di composizione del Gruppo di Lavoro Operativo per l’Inclusione e di redazione del PEI, la VII Sezione del Consiglio di Stato ha tracciato un percorso che consentirà ai Ministeri dell’Istruzione e dell’Economia di valutare attentamente se non ricorrano le condizioni per tener conto, nella prevista revisione del PEI, delle motivate critiche rivolte dal TAR del Lazio al Decreto ministeriale n. 182 del 2020, sulle quali il Consiglio di Stato non si è pronunciato.

“L’atto amministrativo generale si contrappone infatti all’atto normativo non solo in base al criterio formale o nominalistico, secondo cui sono le norme sulle normazioni a stabilire quali atti debbano qualificarsi come normativi, bensì utilizzando un criterio di natura sostanziale”.

Sono espressioni di squisita letteratura giurisprudenziale, queste estrapolate dal testo della Sentenza del Consiglio di Stato del 26 aprile 2022, che potranno consentire ai Dirigenti scolastici di risolvere il “busillis” di fronte al quale, secondo quanto si legge nei giornali di questo periodo, molti dei dirigenti sembra che si siano trovati in una condizione psicologica simile a quella in cui si trovò Edipo davanti alla Sfinge. Come il geomètra della quartultima terzina della Divina Commedia s’affanna alla ricerca del pi greco, per risolvere il problema della quadratura del cerchio – “Qual è ‘l geometra che tutto s’affige per misurar lo cerchio e non ritrova, pensando a quel principio ond’ei s’indige”-, allo stesso modo sarà qui necessario proporre il modo utile per distinguere l’atto amministrativo generale dall’atto normativo; soltanto così potranno emergere con chiarezza le cause della contrapposizione delle due decisioni dei predetti collegi della giurisdizione amministrativa.

Sarà noto che, a conclusione della Camera di Consiglio del 15 marzo 2022, con la Sentenza n. 3196 del 15 marzo 2022, pubblicata il 26 aprile successivo, la Settima Sezione del Consiglio di Stato ha accolto il ricorso che il Ministero dell’Istruzione e quello dell’Economia e delle Finanze avevano presentato contro la Sentenza del TAR del Lazio n. 9795 del 14 settembre 2021.

Tale sentenza di primo grado aveva annullato il Decreto Interministeriale n.182 del 29.12.2020, la cui rubrica è : “Adozione del modello nazionale di Piano Educativo Individualizzato e delle correlate Linee-guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità, ai sensi dell’art. 7, comma 2-ter, del Decreto Legislativo 13 aprile 2917, n. 66”.

La menzionata sentenza del Consiglio di Stato ha riformato l’appena citata decisione del giudice di primo grado, dichiarando “respinto l’originario ricorso”.

Orbene, la comune esperienza del cittadino dà quasi per certo che, quando il giudice amministrativo di primo grado accoglie in toto il ricorso prodotto contro un provvedimento della Pubblica Amministrazione ed il giudice amministrativo d’appello accoglie, a sua volta, il ricorso presentato dai controinteressati avverso la stessa sentenza, annullando, quindi, la decisione di primo grado, si ricompone la realtà giuridica e la situazione di fatto pre-esistenti al tempo della presentazione del ricorso di primo grado. Tutto ritorna allo stato originario, dal momento che due decisioni contrastanti su d’un medesimo tema si annullano. E questo lo afferma anche la logica.

Se ne deduce che, dopo la pubblicazione della citata sentenza del Consiglio di Stato, nel sistema giuridico dell’integrazione scolastica degli alunni in situazione di disabilità continuerà a mantener valore ed efficacia il Decreto ministeriale n. 182 del 29 dicembre 2020, senza alcuna incertezza.

Ma la realtà sociale oggi non dà quasi mai assoluta certezza in materia di applicazione degli ordinamenti giuridici. Anzi, vi sono esperienze vissute concretamente da tanti aspiranti insegnanti e dirigenti scolastici che hanno potuto provare, quasi al pari del Cacciaguida dantesco, “Com’è duro calle lo scendere e ‘l salir per l’altrui scale”, specialmente quando si tratti delle autorevolissime scale dei tribunali, amministrativi o ordinari che siano. Lo sanno bene, per esempio, i diplomati degli istituti magistrali sino al 2002, i quali hanno dovuto attendere molti anni prima di essere informati che, purtroppo, i loro nomi non potevano essere inclusi nelle graduatorie ad esaurimento, perché avevano dimostrato in ritardo d’averne titolo. Errantibus, non dormientibus jura succurrunt.

Orbene, un primo fattore che dovrà essere tenuto in debito conto per comprendere, e poi valutare, le motivazioni addotte dai giudici a sostegno delle loro decisioni è il principio dell’assorbimento, una sorta di logico espediente, molto utilizzato nella letteratura giudiziaria, che corrisponde al broccardo “Frustra fit per majora quod fieri potest per pauca”, massima, questa, conosciuta anche come “Il rasoio di Occam”, la quale insegna che è inutile dimostrare con molte proposizioni quel che è dimostrabile con poche argomentazioni.

A questo prezioso principio di economia dimostrativa ha fatto ricorso l’estensore della sopra citata sentenza del Consiglio di Stato, il quale ha accertato che il Collegio giudicante si sarebbe potuto astenere dal valutare la fondatezza logica di tutti gli otto motivi di censura che i ricorrenti avevano accuratamente formulato nel ricorso depositato nella cancelleria dello storico Palazzo Spada. Sarebbe stato sufficiente limitarsi a verificare la fondatezza dei primi due motivi del ricorso; se l’esito fosse stato positivo, il Collegio giudicante avrebbe potuto accogliere il ricorso contro la sentenza del TAR del Lazio.

Con una amplissima serie di finissime argomentazioni giuridiche, il magistrato del Consiglio di Stato, al quale è stato delegato il compito di redigere la sentenza, ha scritto che i primi due motivi del ricorso devono ritenersi fondati, concludendo che “L’accoglimento dei primi due motivi rende superfluo l’esame degli altri motivi di impugnazione” ed il conseguente accoglimento del ricorso presentato dai due Ministeri sopra citati, con la sopravvivenza del Decreto ministeriale n. 182 del 29.12.2020.

Ora, se si può agevolmente immaginare quale compiacimento abbiano potuto trarre i Ministri dell’Istruzione e dell’Economia da questa conclusione della vertenza, è altrettanto facile comprendere come le istituzioni sociali, che avevano presentato con successo l’originario ricorso al TAR del Lazio, potranno tentare di dimostrare che quella accordata ai due Ministeri dal Consiglio di Stato potrebbe essere quasi una vittoria di Pirro.

Per dimostralo, appare necessario ricostruire il merito del contendere.

In primis, è indispensabile enunciare i presupposti normativi delle decisioni giudiziarie, rappresentati dalle disposizioni legislative sulle quali si fonda il contestato Decreto interministeriale n. 182 del 29 dicembre 2020, cioè:

– la legge “sulla buona scuola”, n. 107 del 15 luglio 2015, che, al comma 180 dell’art. 1, ha delegato il Governo ad emanare, entro diciotto mesi dalla sua data di entrata in vigore, uno o più decreti legislativi, al fine di provvedere al riordino delle disposizioni legislative in materia di istruzione, anche in coordinamento con le disposizioni di cui alla stessa legge 107/2015. Il successivo comma 181 ha aggiunto che tali decreti legislativi dovevano essere adottati nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi, fra i quali la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità e il riconoscimento delle differenti modalità di comunicazione.

Esercitando tale delega legislativa, il Governo ha adottato:

– il Decreto legislativo n. 66 del 13 aprile 2017, in rubrica: ”Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti don disabilità;

– il Decreto legislativo n. 96 del 2019, il quale ha modificato l’art. 7 del precedente Decreto legislativo n. 66/2017, inserendovi il comma 2-ter, che invita il Ministro dell’Istruzione e quello dell’Economia ad adottare, entro sessanta giorni, modalità per l’assegnazione delle misure di sostegno e del modello PEI, da adottarsi a sua volta dalle scuole.

E’ bene esporne una sintesi: le deleghe che il Parlamento ha concesso al Governo prevedevano che, con decreti legislativi, si disciplinassero i seguenti aspetti della materia in esame: Il riordino delle disposizioni legislative in materia di inclusione scolastica degli studenti con disabilità e la revisione delle modalità e dei criteri relativi alla certificazione che va rilasciata per individuare le abilità residue dei disabili, al fine di poterle sviluppare attraverso percorsi individuali di concerto con tutti gli specialisti di strutture pubbliche, private o convenzionate che seguono gli alunni riconosciuti disabili o in situazioni di D.S.A., che partecipano ai gruppi di lavoro per l’integrazione e l’inclusione o agli incontri informali.

I giudici del TAR del Lazio hanno ricordato che l’insegnamento della Corte Costituzionale in tema di delega parlamentare al Governo concede un limitato margine di discrezionalità al Consiglio dei Ministri nell’introdurre nei decreti delegati disposizioni innovative dell’ordinamento. Tali disposizioni innovative, però, devono attenersi strettamente ai principi ed ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante.

A rigore, hanno osservato al riguardo i giudici del TAR del Lazio, fra i principi ed i criteri direttivi, espressi dai commi 180 e 181 della predetta legge-delega “sulla buona scuola”, non rientrerebbe la facoltà di modificare i criteri vigenti per l’assegnazione delle ore di sostegno agli alunni disabili, dal momento che, come si è già scritto, al Governo quei due citati commi hanno concesso la sola delega di effettuare una revisione delle modalità e dei criteri relativi alla certificazione, che deve essere diretta ad individuare le abilità residue, affinché possano essere sviluppate attraverso dei percorsi individuali di concerto con tutti gli specialisti di strutture pubbliche, private o convenzionate che seguono gli alunni riconosciuti disabili o affetti da Disturbi Specifici di Apprendimento, che partecipano ai Gruppi di lavoro per l’integrazione e l’inclusione o ad incontri informali.

Tuttavia, continuano i predetti Magistrati del TAR Lazio, tale lacuna – cioè il fatto che non vi sia un chiaro, diretto rapporto di relazione congruente fra la modifica dei criteri vigenti per l’assegnazione delle ore di sostegno agli alunni disabili, da una parte, e, dall’altra, il contenuto delle proposizioni della legge-delega “sulla buona scuola”, che contengono la descrizione dello specifico ambito entro il quale doveva operare la delega concessa al Governo ( revisionare con decreti delegati le modalità e i criteri di certificazione delle abilità residue degli alunni disabili, perché possano essere sviluppate attraverso i percorsi individuali appena citati) – può ritenersi colmata considerando l’intima connessione che vi è fra l’accertamento delle condizioni di disabilità in età evolutiva e la redazione del PEI.

Da questa connessione logica si potrà altrettanto logicamente dedurre che è legittimo considerare nella delega concessa al Governo dalla “legge sulla buona scuola” anche la delega ad inserire nei decreti legislativi disposizioni che coordinassero le norme legislative in materia di assegnazione delle misure di sostegno, allo scopo di riordinare, semplificare e rendere armonica la materia. Questo procedimento appare legittimato anche dal comma 5 dell’art. 1 della tante volte citata legge “sulla buona scuola”, il quale prevede che il procedimento di accertamento delle disabilità deve essere propedeutico alla redazione del profilo di funzionamento, predisposto per la formulazione dei PEI.

In sostanza, Il TAR del Lazio aveva ritenuto compatibile con la delega, concessa al Governo dalla legge-delega “sulla buona scuola”, che lo stesso Governo modificasse, secondo i criteri direttivi enunciati dalla medesima legge, l’iter dell’accertamento delle condizioni di disabilità e della relativa certificazione delle competenze residue, raccordandole con il restante quadro normativo dell’integrazione scolastica, ivi comprese le modalità di redazione del PEI.

Quel che non è però accettabile, secondo il TAR del Lazio, è che il Governo non abbia esercitato direttamente tale potere legislativo, includendo le relative disposizioni innovative nei suoi due decreti delegati, ma si sia limitato ad affidarne il compito (si ripete: di modificare il citato iter di accertamento delle condizioni di disabilità e della relativa certificazione delle competenze residue) ad un decreto da emanarsi a cura dei Ministri dell’Istruzione e dell’Economia.

A giudizio del TAR del Lazio, una siffatta decisione del Governo sarebbe stata coerente con il sistema giuridico vigente soltanto se ai due Ministri, dell’Istruzione e dell’Economia, con i decreti legislativi del Governo fosse stato affidato il compito di modificare con regolamento il sistema dell’integrazione scolastica senza ricorrere ad un semplice atto amministrativo generale, qual è, sempre secondo la sentenza del TAR, il più volte citato Decreto interministeriale n.182 del 29 dicembre 2020.

L’argomentazione dei giudici del TAR del Lazio è di indubbio fascino per l’appassionato cultore di ermeneutica giuridica, perché lo invita a ritornare metaforicamente nelle aule universitarie di giurisprudenza per dialogare con i suoi insegnanti allo scopo di chiarire se la qualificazione giuridica, cioè il nomen, di un atto che contiene delle disposizioni giuridiche normative debba essere attribuita dal delegante, indipendentemente dal contenuto reale della funzione delegata, oppure se sia il contenuto oggettivo dell’atto da emanarsi dal Ministro a determinare la natura, cioè il nomen juris, dell’atto delegato.

Orbene, tornando al caso in esame, per i giudici del TAR Lazio è valida la seconda teoria: è la funzione reale delegata al Ministro che può qualificare l’atto delegato.

Ma la funzione delegata dal Governo ai due Ministri con i due Decreti delegati n. 66 del 2017 e n. 97 del 2019 è funzione tipica del regolamento, quale fonte normativa di secondo livello, perché – continuano i giudici del TAR – soltanto un regolamento può modificare il vigente ordinamento legislativo sull’integrazione scolastica, incidendo notevolmente sull’accertamento delle condizioni di disabilità e della relativa certificazione delle competenze residue e raccordandole con il restante quadro normativo dell’integrazione scolastica, ivi comprese le modalità di redazione del PEI.

Se ne deve dedurre, hanno concluso al riguardo i magistrati del TAR del Lazio, che l’atto amministrativo con il quale i due predetti Ministri hanno svolto la funzione di cui sono stati investiti con i predetti Decreti legislativi n. 66 del 2017 e n. 96 del 2019, cioè il Decreto ministeriale n. 183 del 29.12.2020, deve essere qualificato come regolamento in senso sostanziale, nonostante che la sua forma non sia quella del regolamento, dal momento che non è stato emesso seguendo l’iter prescritto dalla Legge n. 400 del 23 agosto 1988, la quale esige che ogni regolamento debba essere emesso su parere preventivo del Consiglio di Stato. E sul D.M. n. 183 del 2020 non è stato sentito il parere del Consiglio di Stato.

È la ragione per la quale il TAR del Lazio ha censurato radicalmente quel decreto.

Questa conclusione non è stata condivisa dai giudici della Settima Sezione del Consiglio di Stato, i quali, entrando nel merito del secondo motivo dell’ appello, formulato nel ricorso presentato, in nome e per conto dei due predetti Ministri, dall’Avvocatura Generale dello Stato contro la sentenza del TAR del Lazio, hanno evidenziato: “Erroneamente il Giudice di prime cure ha affermato la violazione dell’art. 17 della legge n. 400/88 per inosservanza delle norme procedimentali ivi contenute, atteso che il decreto impugnato non sarebbe da qualificarsi regolamento e sarebbe stato correttamente adottato dalle Amministrazioni resistenti in qualità di atto amministrativo generale”.

E’ estremamente interessante conoscere il percorso ermeneutico che i magistrati del Consiglio di Stato hanno seguito per giungere alla citata conclusione; è rilevante, cioè, sapere quali siano state le argomentazioni che li hanno indotti a dimostrare che il Decreto ministeriale n. 182 del 2020 ha modificato legittimamente le modalità di accertamento di certificazione delle disabilità per l’ adozione delle misure di sostegno e, quindi, del modello di PEI che avrebbero dovuto predisporre le scuole.

In una prima prospettiva, essenzialmente formale, il Consiglio di Stato ha voluto dissipare ogni dubbio circa la qualificazione giuridica di atto generale normativo del Decreto n. 182/2020, escludendo che tale atto possa essere considerato regolamento, così come ha fatto il TAR del Lazio. L’evidente tecnicismo del periodare del magistrato nasconde una tesi molto apprezzabile.

“Si ha un regolamento – si legge nella sentenza del Consiglio di Stato – quando la potestà affidata all’Amministrazione comporta la produzione di norme generali ed astratte”, mediante le quali “si disciplinano i rapporti giuridici, conformi alla previsione normativa, che possano sorgere nel corso del tempo”, allo scopo di costituire o integrare l’ordinamento giuridico; tali norme sono destinate a durare finché non se ne verifichi o non se ne determini l’abrogazione. Scopo del regolamento non è la cura dell’interesse pubblico,

Si ha invece un atto amministrativo generale quando la potestà normativa delegata “esprime una scelta di carattere essenzialmente tecnico, con cui l’Amministrazione persegue la cura degli interessi pubblici concreti ed attuali, ad essa affidati dalla legge”. A differenza di quel che avviene per i regolamenti, destinati a valere, in genere, a tempo indeterminato, gli atti amministrativi generali esauriscono la loro efficacia con le singole applicazioni dei medesimi. Essi producono effetti nei confronti di una quantità di soggetti in ragione della loro titolarità di specifici rapporti, ma senza essere caratterizzati da astrattezza.

Quanto alla rilevanza che assume il nomen juris degli atti, va tenuto presente che la Costituzione non fissa un rapporto rigoroso di corrispondenza fra il nomen ed il contenuto dell’atto emanato, nel senso che non è assolutamente detto che la legge formalmente approvata dal Parlamento debba contenere norme giuridiche generali ed astratte, cioè, disposizioni che creano, estinguono o modificano diritti e doveri dei cittadini. A mo’ d’esempio, il 31 luglio 2005 è stata pubblicata la Legge n. 159, che non contiene norme giuridiche generali ed astratte, ma istituisce la festa dei nonni; tale legge, non crea, non estingue e non modifica diritti di cittadini.

Si dovrà, poi, prendere atto che la Costituzione non assegna alla sola autorità amministrativa la funzione di emanare atti di amministrazione. Ne consegue che la scelta di adottare una legge oppure un atto amministrativo per disciplinare una data materia rientra nell’ampia discrezionalità del legislatore.

Nella fattispecie che si sta ora esaminando, appare chiaro che il legislatore ha scelto di non assegnare al Decreto ministeriale n. 182 del 2020 la natura di regolamento e non vi è norma che escluda che una delle materie che il citato primo comma dell’art. 17 della Legge n. 400 del 1988 elenca fra quelle che possono essere disciplinate con regolamenti non possano essere disciplinate con atti amministrativi generali.

Tanto rappresentato, si deve dare atto che la Sentenza del Consiglio di Stato in esame dichiara con fermezza che il tipo di intervento normativo operato dal Decreto ministeriale n. 182/2020 corrisponde appieno a quello che caratterizza l’atto amministrativo generale, giacché quell’intervento regola non già una serie indeterminata di casi ai quali attribuisce, innovando l’ordinamento, uno specifico rilievo giuridico, prima non esistente, ma disciplina singole, diverse, concrete situazioni e vicende per le quali la norma di rango primario, cioè il Decreto legislativo n. 66/2017, poi modificato dall’omologo Decreto n. 96 del 2019, necessitava di un atto amministrativo di carattere, lato sensu, applicativo.

Correttamente, dunque, quell’atto amministrativo non è stato definito regolamento e, quindi, altrettanto correttamente non è stato sottoposto alla procedura prevista dal citato art. 17 della Legge n. 400 del 1988, che esige l’acquisizione del preventivo parere del Consiglio di Stato.

Tale Decreto ministeriale n. 182/2020, infatti, disciplina l’assegnazione delle misure di sostegno e le strutture del modello di PEI che dovrà essere adottato dalle scuole. Evidentemente – si legge in sentenza – si tratta di aspetti attuativi, di natura tecnica, che chiariscono i criteri di composizione ed il modo di operare dei gruppi di lavoro per l’integrazione e l’inclusione, i quali mirano ad uniformare a livello nazionale le modalità di redazione del PEI.

La successione delle su riportate motivazioni giuridiche del Consiglio di Stato toglie alla sentenza del TAR del Lazio il suo puntello principale, la demolisce allo stesso modo in cui il cavallo di Ulisse demolì la città di Ettore.

Infatti, la conclusione cui è giunto il Consiglio di Stato – secondo la quale le disposizioni contenute nel Decreto ministeriale n. 182 del 2020 non sono norme giuridiche che innovano la preesistente legislazione primaria e secondaria dell’integrazione scolastica – rendeva inutile che lo stesso Consiglio di Stato esaminasse il merito delle ulteriori sei censure formulate dalle associazioni dei ricorrenti al TAR del Lazio.

Pur sapendo di poter essere giudicati noiosamente ripetitivi, si ritiene non del tutto inutile esporre una sintesi di quanto scritto: nel 2015 il Parlamento ha delegato il Governo ad emanare dei provvedimenti legislativi che prevedessero:

– il riordino della disposizioni legislative in materia di inclusione scolastica degli studenti con disabilità;

– la revisione delle modalità e dei criteri relativi alla certificazione che va rilasciata per individuare le abilità residue dei disabili, al fine di poterle sviluppare attraverso percorsi individuali, di concerto con tutti gli specialisti di strutture pubbliche, private o convenzionate che seguono gli alunni riconosciuti disabili o in situazioni di D.S.A., che partecipano ai gruppi di lavoro per l’integrazione e l’inclusione o agli incontri informali.

Come si legge nel comma 2-ter dell’art. 7 del Decreto legislativo n. 66 del 2017, il Governo ha invitato il Ministro dell’Istruzione e quello dell’Economia ad adottare modalità per l’assegnazione delle misure di sostegno e del modello PEI, da adottarsi a sua volta, dalle scuole.

Con il Decreto n. 182 del 29.12.2020, i due predetti Ministri hanno adempiuto all’incarico ricevuto dal Governo disponendo, fra l’altro, che:

1. – il PEI, previsto dall’art. 12, comma 5, della Legge 5.2.1992, n. 104

1. è elaborato e approvato dal Gruppo di Lavoro Operativo per l’inclusione;
2. tiene conto dell’accertamento delle condizioni di disabilità in età evolutiva e del Profilo di funzionamento;
3. individua obiettivi educativi e didattici, strumenti, strategie e modalità per realizzare un ambiente di apprendimento nelle dimensioni della relazione, della socializzazione e della comunicazione, per il soddisfacimento dei bisogni educativi individuati;
4. esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero delle ore di sostegno da assegnare alla classe, le modalità di verifica, i criteri di valutazione, ecc.;
5. definisce gli strumenti per l’effettivo svolgimento dei percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento;
6. indica le modalità di coordinamento degli interventi e la loro interazione con il progetto individuale;
7. è formulato, in via provvisoria, entro giugno e, in via definitiva, di norma, non oltre il mese di ottobre; è redatto a partire dalla scuola per l’infanzia ed è aggiornato in presenza di sopravvenute condizioni di funzionamento della persona;
8. è soggetto a verifiche periodiche nel corso dell’anno scolastico.

Il TAR del Lazio ha ritenuto che le sopraelencate modifiche delle modalità di formulazione del PEI dovessero essere disposte con decreto da sottoporre preliminarmente al Consiglio di Stato, cioè con regolamento e non con un decreto privo di tale garanzia.

IL Consiglio di Stato ha invece dichiarato che quelle modifiche delle modalità di redazione del PEI sono misure che esprimono scelte di carattere eminentemente tecnico, sostanzialmente di contenuto particolare e concreto, non generale ed astratto, per la cui adozione non era necessario che fossero emanate con regolamento, ma semplicemente con un atto amministrativo generale.

La pubblicazione della sentenza della Settima Sezione del Consiglio di Stato ha restituito al Decreto ministeriale n. 182 del 2020 l’originario vigore normativo.

Però, nell’immaginario delle persone che hanno proposto l’originario ricorso al TAR del Lazio è radicata la convinzione che la sfavorevole sentenza del Consiglio di Stato non abbia sottratto loro, in un futuro abbastanza prossimo, una qualche seppur residuale speranza di successo, legata al fatto che i giudici del Consiglio di Stato hanno ritenuto di non doversi soffermare sulla valutazione della fondatezza delle conclusioni, favorevoli agli stessi ricorrenti in primo grado, che i giudici del TAR del Lazio avevano raggiunto in merito a sei dei complessivi otto punti in cui era stato articolato il ricorso originario.

Si può ricordare, al riguardo, che il TAR del Lazio non aveva censurato il Decreto ministeriale n. 182 del 2020 soltanto sotto l’aspetto, giustamente definito assorbente, del suo procedimento di formazione, ritenendolo, come già è stato detto, viziato radicalmente, ma ne aveva censurato anche il merito.

In verità, il TAR del Lazio aveva asserito che illegittimamente i due Ministri delegati avevano ritenuto inclusa nella delega concessa loro dal Governo la facoltå di disciplinare il funzionamento dei gruppi di lavoro, conferendo, peraltro, un potere di autorizzazione al dirigente scolastico che inciderebbe negativamente sulle garanzie spettanti alle famiglie degli alunni disabili.

Inoltre, per quel che riguarda la partecipazione degli esperti esterni, nominati dalla famiglia nel Gruppo di Lavoro Operativo, le linee-guida annesse al citato decreto ministeriale prevedono impropriamente che “Uno specialista privato può essere individuato quale partecipante al GLO solo se dichiara di non essere retribuito dalla famiglia” e, ancor più impropriamente, prevedono che il professionista esterno possa essere uno soltanto. Tali prescrizioni, secondo il TAR del Lazio, non sarebbero autorizzate da nessuna norma primaria.

A giudizio del TAR del Lazio, non sarebbe legittima neppure la predeterminazione rigida e rigorosa del numero delle ore di sostegno attribuibile dal GLO, con il suo stretto legame al “debito di funzionamento”, né la conseguente esautorazione della discrezionalità tecnica dell’organo collegiale.

Tenuto conto, poi, che il Decreto legislativo n. 66 del 2017 dà la possibilità di esonero generalizzato da alcune attività della classe ai soli studenti con DSA (disturbi specifici di apprendimento) e soltanto per le lingue straniere, il TAR del Lazio ha censurato l’estensione della possibilità di esonero che il D.M. n. 182 del 2010 consente per tutti gli alunni disabili della classe.

Queste censure del TAR del Lazio potrebbero indurre i Ministri dell’istruzione e dell’economia a modificare il testo del loro Decreto n. 182 del 2020. Gliene dà il potere il secondo comma dell’art. 21 dello stesso decreto interministeriale, il quale prevede che “Al termine dell’anno scolastico 2020/21, i modelli di PEI sono sottoposti a revisione e possono essere integrati e/o modificati, sulla base delle indicazioni pervenute dalle istituzioni scolastiche”.

Del resto, è stato lo stesso Consiglio di Stato ad ammettere che il Decreto n. 182/2020 potrebbe determinare “conflitti di interesse , ancorché potenziali, per la ragione che l’applicazione di uno dei criteri introdotti con l’attività in questione, soprattutto quanto alla formazione dei gruppi di lavoro e alla distribuzione delle ore di sostegno, non può che essere tale da determinare differenze, e pertanto, da far sorgere il legittimo interesse a ricorrere al giudice per una migliore attuazione dell’atto in questione”.

Sembra proprio che le predette proposizioni del Consiglio di Stato siano un non troppo sommesso invito ai due Ministeri predetti, affinché colgano l’occasione dell’ipotizzata revisione dei modelli del PEI per ponderare saggiamente le motivazioni dei punti della sentenza del TAR del Lazio sui quali il Consiglio di Stato non si è pronunciato, per l’avvenuta applicazione del su ricordato principio dell’assorbimento.

Si può anche pensare che, con le stesse proposizioni sopra trascritte, l’ estensore della sentenza del Consiglio di Stato abbia generosamente voluto dare una qualche speranza anche alle famiglie ed alle istituzioni interessate alle modalità di redazione dei PEI.

Riferimenti normativi

Sentenza del TAR del Lazio 14 settembre 2021, n. 9795

Sentenza del Consiglio di Stato 15 marzo 2022, n. 3196

D.M. 29 dicembre 2020, n. 182

Legge 15 luglio 2015, n. 107

Dlgs. n. 66/2017

Dlgs. n. 96/2019

Legge 23 agosto 1988, n. 400