Prevenzione della corruzione e rotazione degli incarichi

L’applicazione della legge 90 del 2012 non si applica ai DS: la decisione del Giudice del lavoro

di Fabio Scrimitore

Abstract

Dopo dodici anni di servizio continuativo in un Istituto Comprensivo, una Dirigente scolastica ha chiesto di esservi confermata per il suo ultimo triennio di dirigenza. L’USR l’ha obbligata a trasferirsi in scuola diversa, applicando il principio della rotazione degli incarichi. Il Giudice del lavoro ha annullato il trasferimento, affermando che la Legge n. 90 del 2012, in tema di prevenzione della corruzione, non si applica ai Dirigenti scolastici.

Senza molto entusiasmo, la Dirigente scolastica cominciava ad intravedere il momento del suo collocamento a riposo, che avverrà il 1° settembre del 2024, allorché avrà compiuto il 65° anno d’età.

Erano trascorsi 12 anni da quando aveva lasciato la cattedra di matematica e fisica del liceo scientifico che si specchia nelle acque del Lago Maggiore ed era felicemente tornata nella sua provincia di nascita, in quel placido Istituto Comprensivo del capoluogo provinciale che riceve i raggi del sole nascente dalle storiche acque del canale d’Otranto, che incantarono anche Virgilio, il cui estro poetico vi fece accogliere Enea. Ed in quel non breve arco di tempo la Dirigente era riuscita a far della sua nuova scuola un vero e proprio centro di promozione sociale, rianimando l’ampio quartiere cittadino al quale l’amministrazione comunale aveva affidato la funzione di contribuire a rammendare, come suole ripetere l’archistar genovese Renzo Piano, il tessuto urbano, che dovrebbe riqualificare ogni periferia cittadina della penisola e delle isole che le sorridono intorno.

Il 31 agosto del 2021 sarebbe scaduta l’efficacia dell’ultimo contratto di lavoro che la Dirigente aveva stipulato con l’Ufficio Scolastico Regionale. Questa coincidenza temporale, però, non la preoccupava affatto perché era certa d’aver diritto a restarvi per l’ultimo suo triennio di dirigenza. Sapeva bene, infatti, che il Contratto collettivo nazionale di lavoro dell’area V della dirigenza scolastica, sottoscritto l’11 luglio del 2006, e tuttora in vigore, prevede che la prima operazione, in assoluto, che il Dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale deve compiere nell’assegnare i Dirigenti alle scuole per il triennio successivo, consiste nella “conferma degli incarichi ricoperti”. E la Dirigente di cui si sta scrivendo aveva prodotto regolare, tempestiva domanda all’Ufficio Scolastico Regionale per essere confermata per l’ ultimo triennio di servizio in quel “suo” Istituto Comprensivo, che lei aveva riorganizzato con la stessa cura e con la medesima costanza con le quali l’anziano contadino, pur curvo “sulle gobbe spalle”, coltivava i suoi teneri alberelli di ulivo, il cui frutto sapeva che non avrebbe potuto cogliere.

Ma con la medesima sorpresa con la quale, il giorno fissato per il suo matrimonio con Lucia, il povero Renzo Tramaglino si vide sbarrato dai bravi di don Rodrigo l’accesso alla chiesetta di Pescarenico, allo stesso modo la Dirigente scolastica appena citata si vide trasferita, a partire dal 1° settembre successivo, in una delle scuole secondarie di primo grado della città dove risiede; sede che, ovviamente, lei non aveva mai richiesto.

La sorpresissima Dirigente aveva individuato più di qualche anomalia nel suo trasferimento. Considerava, peraltro, del tutto singolare il fatto che il nuovo contratto che il suo Direttore Generale le proponeva di firmare la assegnava ad una scuola che avrebbe mantenuto la personalità giuridica soltanto per un anno scolastico, il 2021/22. Tanto sarebbe avvenuto perché gli alunni della scuola che le era stata assegnata non raggiungevano le prescritte 600 unità; ragione per cui il piano di dimensionamento della rete scolastica, adottato dalla Giunta Regionale, aveva decretato la perdita dell’autonomia di quella storica scuola. Conseguentemente, dal 1° settembre 2022, quella stessa scuola non sarebbe più stata assegnata a pieno titolo ad un Dirigente, ma affidata in reggenza ad un Dirigente di una scuola diversa.

Prima che scadesse il 31 agosto del 2022, quindi, la Dirigente scolastica venuta dal Lago Maggiore avrebbe dovuto produrre domanda di mutamento di sede per vedersi assegnata un’altra scuola, frequentata da almeno 600 alunni e che, ovviamente, fosse priva di Dirigente titolare.

La prospettiva che si schiudeva alla Dirigente aveva un ulteriore profilo negativo. Dal 1° settembre 2021, infatti, tutte le scuole del capoluogo provinciale e quelle dei comuni dei contigui distretti risultavano assegnate a Dirigenti di ruolo; sicché, agli inizi del settembre del 2022, la sfiduciata Dirigente non avrebbe trovato nessuna sede scolastica libera nella città capoluogo, né nei comuni contermini. Verosimilmente sarebbe stata trasferita in qualche scuola lontana dalla sua città di residenza. Non appariva, quindi, per nulla rasserenante, per una Dirigente molto prossima alla pensione, la prospettiva di concludere gli ultimi anni di servizio da pendolare, come se fosse stata una giovanetta appena appena immessa nei ruoli dirigenziali.

L’ansia di individuare le ragioni che l’ avevano fatta cadere in quella imprevedibile situazione, unita al desiderio di veder confermata la fiducia che aveva sempre nutrito nella notoria saggezza e nella non meno acclarata competenza professionale dello staff dell’Ufficio Scolastico Regionale, le avevano fatto rilevare che in uno dei più rinomati istituti di istruzione secondaria superiore della città capoluogo provinciale era stata assegnata una collega, proveniente da scuola d’altra provincia della regione. Soltanto tre anni prima la collega era stata inquadrata nella qualifica di Dirigente scolastica per essere risultata vincitrice dell’ultimo concorso. La sfiduciata Dirigente, invece, vantava un’anzianità di dirigenza di ben 9 anni maggiore di quella posseduta dalla collega.

Ulteriori ricerche, esperite presso l’Ufficio Scolastico Regionale grazie al riconosciuto diritto d’accesso procedimentale, avevano rivelato alla sempre più preoccupata Dirigente scolastica che la collega proveniente da altra provincia beneficiava del diritto prioritario al movimento di sede, previsto dall’art. 33 della Legge 5 febbraio 1992, n. 104.

L’integrazione di notizie appena ottenuta aggiunse dissonanza alla cacofonica disarmonia logica che il trasferimento non desiderato aveva generato nell’ animo della Dirigente. Le era ben noto, infatti, che vi sono tante e tante sentenze di magistrati del lavoro nelle quali è affermato e ribadito che l’art. 33 della Legge 104 assegna ai suoi beneficiari il diritto prioritario di prestare servizio nella città richiesta, e non certo in una specifica scuola, scelta liberamente fra le diverse istituzioni scolastiche ivi esistenti. Se l’Ufficio Scolastico Regionale avesse tenuto conto di tali sentenze, avrebbe potuto invertire l’ordine delle operazioni. Cioè avrebbe potuto assegnare alla Dirigente più anziana, per servizio e altri titoli posseduti, l’istituto di istruzione secondaria superiore della città; alla collega più giovane e meno titolata, proveniente da altra provincia, avrebbe potuto benissimo assegnare la scuola lasciata libera dalla meno giovane collega. In tal modo, l’Ufficio Scolastico Regionale avrebbe garantito alla collega più giovane il diritto di essere assegnata nella città capoluogo, riconosciutole dall’art. 33 della Legge 104/1992; e contemporaneamente avrebbe riconosciuto e tutelato il maggior diritto della Dirigente più anziana di essere assegnata, per un intero triennio, alla sede libera.

Costei, peraltro, ha voluto togliersi un sassolino dalla sua podoteca, parola più che desueta, questa, che risale agli anni cinquanta e che veniva spesso pronunciata, per indicare la scarpa, da uno dei più singolari personaggi partecipanti a “Lascia o raddoppia”, Gianluigi Mariannini. Ebbene, la Dirigente aveva letto e riletto il complesso delle disposizioni delle leggi e dei contratti collettivi che il Ministero dell’Istruzione, seguendo una prassi consolidata, aveva portato all’attenzione dei Direttori Generali degli Uffici Scolastici Regionali perché ne tenessero conto nel disporre le operazioni di mutamento degli incarichi per il triennio che sarebbe iniziato il 1° settembre 2021.

Orbene, nella sua nota prot. n. 17877 del 9 giugno 2021, il Ministero dell’Istruzione si era limitato ad elencare la successione delle cinque fasi nelle quali, ai sensi delle norme contrattuali vigenti, si articola la procedura in esame:

a) Conferma degli incarichi ricoperti alla scadenza del contratto. Le conferme degli incarichi nelle sedi attualmente ricoperte riguardano i Dirigenti scolastici i cui contratti scadono il 31 agosto 2021.

b) Assegnazione di altro incarico per ristrutturazione, riorganizzazione o sottodimensionamento dell’ufficio dirigenziale.

c) Conferimento di nuovo incarico alla scadenza del contratto e assegnazione degli incarichi ai Dirigenti scolastici che rientrano, ai sensi delle disposizioni vigenti, dal collocamento fuori ruolo, comando o utilizzazione.

d) Mutamento d’incarico in pendenza di contratto individuale.

e) Mutamento d’incarico in casi eccezionali.

f) Mobilità interregionale.

Dalla lettura delle cinque fasi su riportate la Dirigente aveva tratto la convinzione che la pretesa d’essere confermata nella sua scuola per il triennio 2021/2024 rientrasse compiutamente nella prima delle predette fasi, dal momento che il suo contratto scadeva il 31 agosto 2021 e lei aveva espressamente avanzato richiesta scritta d’essere confermata nella sua stessa scuola per un altro triennio.

Ma sul centro della scrivania della Dirigente campeggiava una nota ammonitrice del Direttore dell’Ufficio Scolastico Regionale, che avrebbe avuto un effetto risolutivo di quasi tutti i dubbi ermeneutici da lei nutriti: anche in tale nota, come in quella ministeriale sopra citata, appariva ricapitolata la successione delle cinque fasi che scandiscono la procedura dei mutamenti di sede dei Dirigenti. Inoltre, vi appariva anche un’integrazione alla terza fase, contraddistinta dalla lettera c), che si riporta integralmente:

“c) Conferimento di nuovo incarico alla scadenza del contratto e assegnazione degli incarichi per i Dirigenti scolastici che rientrano dal collocamento fuori ruolo, comando o utilizzazione, ivi compresi gli incarichi sindacali e quelli all’estero.

I Dirigenti scolastici, con scadenza di contratto al 31 agosto 2021 e con una permanenza nell’attuale sede di durata pari o superiore a quattro incarichi, dovranno presentare domanda di mobilità. Si fa eccezione per i casi in cui è prevista la risoluzione del rapporto di lavoro per raggiunto limite massimo d’età o per limite ordinamentale (secondo le vigenti disposizioni in materia) entro il 1°settembre 2023. Si potrà tenere conto unicamente di richieste di permanenza supportate da gravi motivi personali e/o familiari, debitamente documentati, fatti salvi, comunque, gli esiti del controllo di legittimità”.

Ad una prima lettura delle proposizioni appena trascritte in corsivo, la Dirigente scolastica pensò di non esserne interessata, perché lei non aveva affatto richiesto che le venisse conferito un nuovo incarico, essendosi limitata a chiedere che le fosse confermato per un altro triennio l’incarico nella sua stessa scuola, secondo quanto prevede la lettera a) della predetta nota. Conseguentemente, la Dirigente non aveva ritenuto che le si dovesse applicare la disposizione seguente: “I Dirigenti scolastici, con scadenza di contratto al 31 agosto 2021 e con una permanenza nell’attuale sede di durata pari o superiore a quattro incarichi, dovranno presentare domanda di mobilità”.

In effetti, non si può dire che la conclusione della Dirigente scolastica si inserisse armonicamente nel contesto normativo in esame. Si può rilevare al riguardo, infatti, che le predette disposizioni trascritte in corsivo in corrispondenza della lettera c) non si possono applicare ai Dirigenti cui si riferisce quella lettera. Che, in verità, concerne due sole categorie di Capi di istituto: la prima è costituita dai Dirigenti che chiedono un nuovo incarico; la seconda è formata da quelli che rientrano da particolari condizioni di stato, quali collocamenti fuori ruolo, comandi, utilizzazioni, incarichi sindacali e servizi all’estero. Orbene, la norma, la quale dispone che i Dirigenti scolastici che rientrano in servizio o che aspirino ad un nuovo incarico debbano far domanda di mutamento, se sono rimasti per 12 anni in una stessa scuola, è una disposizione che si traduce nella classica petizione di principio, vale a dire, in una proposizione nella quale la risposta è contenuta nelle sue stesse premesse, come, per esempio, nella frase: “Napoleone è stato per 100 giorni nell’isola d’Elba; pertanto, nell’isola D’Elba Napoleone è rimasto per 100 giorni”.

Vero è che quelle proposizioni trascritte in corsivo avrebbero dovuto occupare un altro posto, cioè avrebbero dovuto comporre il capoverso della norma espressa dalla lettera a) della medesima nota regionale.

A prescindere dalla forma letteraria del testo, l’attenzione della Dirigente scolastica si era soffermata sul fatto che la citata nota dell’Ufficio Scolastico Regionale non indicava la fonte giuridica della disposizione che impone l’obbligo di far domanda di mutamento di incarico al Dirigente che abbia sottoscritto quattro contratti di lavoro nella medesima scuola. Inserita in una semplice nota amministrativa, come se fosse una mera indicazione priva di particolari effetti giuridici, in verità quella disposizione limitava fortemente gli interessi dei Dirigenti scolastici che avessero voluto essere confermati nella stessa scuola oltre il 12° anno scolastico di servizio.

La lettura degli atti del procedimento di cui si scrive ha consentito alla Dirigente di apprendere che la sua assegnazione presso la nuova scuola del capoluogo era stata disposta in applicazione del principio di rotazione, richiamato dalle vigenti disposizioni in materia di prevenzione e di contrasto alla corruzione e dal piano triennale per la prevenzione della corruzione e della trasparenza per il triennio 2021/23.

Le trascritte proposizioni hanno permesso così alla Dirigente di risalire alla Legge 6 novembre 2012, n. 190, che contiene disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione. La lettera b) del comma 5 dell’art. 1 della citata legge prevede che le Pubbliche Amministrazioni debbano definire e trasmettere all’ANAC le procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, i dipendenti chiamati a operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari.

Il comma 10 dell’art. 1 della citata Legge n. 90/2012 dispone poi che il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza debba verificare, d’intesa con il dirigente competente, l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione.

Risulta che il Ministero dell’Istruzione si è adeguato alla predetta disposizione, adottando specifici piani triennali anticorruzione a livello centrale e regionale.

Non è certamente potuta sfuggire alla Dirigente la pur evidente insufficienza argomentativa che vi è fra la voluntas legis in esame e l’iniziativa concreta che l’ Ufficio Scolastico Regionale ha assunto nei suoi riguardi, obbligandola a soprassedere alla sua originaria richiesta d’essere confermata nella stessa scuola per un quinto triennio e, contestualmente, a chiedere l’ assegnazione di una nuova, diversa sede di servizio.

Rileggendo, infatti, i citati commi 5 e 10 dell’art. 1 della Legge n. 190/2012, non può non dedursene che con quelle disposizioni il Parlamento non abbia imposto alle Pubbliche Amministrazioni di applicare in tutti i loro settori operativi il principio della rotazione degli incarichi dirigenziali per prevenire episodi corruttivi, ma abbia disposto che le stesse Amministrazioni, di concerto con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, individuino preliminarmente “i settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo per gli stessi settori la rotazione di dirigenti e funzionari”. Soltanto dopo aver compiuto una tale preliminare ricognizione, le Amministrazioni possono applicare il principio della rotazione degli incarichi.

Questa tesi non è frutto della pur fervida creatività della suddetta Dirigente, ma è stata da lei rinvenuta in nuce nel testo della decisione del Magistrato del Tribunale Civile di Lecce, il cui Giudice del lavoro, in data 14 settembre 2022 ha rilevato che: “La legge 190/2012, che stabilisce l’istituto della rotazione nell’attribuzione degli incarichi dirigenziali, non fonda alcun obbligo generalizzato di applicazione del predetto istituto ai dirigenti scolastici, essendo tale misura subordinata alla specifica previsione eventualmente contenuta nel piano triennale anticorruzione all’esito dell’attività di vigilanza condotta dai responsabili territoriali”.

L’obbligo dell’ osservanza di tale criterio interpretativo, peraltro, era stato già raccomandato dal Ministero dell’Istruzione ai Direttori Regionali degli Uffici Scolastici con il foglio prot. n. 27333 del 10 giugno 2019, nel quale si leggono le seguenti proposizioni:

“ Facendo seguito ad alcune richieste di chiarimenti… in relazione al principio della rotazione degli incarichi dirigenziali, si rammenta alle SS.LL. di tener conto anche della delibera ANAC 241 del 2017, nella parte in cui l’Autorità ha sottolineato la peculiarità della natura e delle funzioni svolte dai Dirigenti scolastici, nonché le ridotte dimensioni che caratterizzano le istituzioni scolastiche e che le distinguono dalle altre amministrazioni pubbliche ricomprese nell’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 165/2001”.

Il predetto principio generale, in materia di non applicabilità generalizzata della rotazione degli incarichi ai Dirigenti scolastici, sarebbe stato esplicitato nella su menzionata decisione del 14 settembre 2022 del Tribunale, dove è scritto quanto segue:

“Nell’attuale assetto organizzativo del personale delle pubbliche amministrazioni, anche dopo le modifiche introdotte con la legge n. 145 del 2002, i dirigenti scolastici per origine, articolazione, distribuzione sul territorio, modalità di reclutamento, sviluppo delle qualifiche, responsabilità assunte e criteri di valutazione, rappresentano una specifica, distinta categoria, inserita in un’apposita area di contrattazione; in relazione a quanto sopra, quindi, non risultano applicabili alla predetta categoria le disposizioni generali concernenti le modalità e la rotazione negli incarichi dei dirigenti statali (Corte dei Conti, sezione contr. 22.6.2004)”.

La decisione giurisprudenziale appena citata ha riportato serenità nell’animo della Dirigente scolastica, tornata sulle sponde del Lago Maggiore.

Riferimenti normativi

CCNL-AreaV della dirigenza scolastica dell’11 luglio 2006

Legge 5 febbraio 1992, n.104

Nota prot. n. 17877/2021 del Ministero dell’Istruzione

Legge 6 novembre 2012, n.190

Foglio prot. n.27333/2019 del Ministero dell’Istruzione