Verso il concorso a dirigente scolastico: qualità e valutazione

Organizzazione, management, leadership (cfr. numero di dicembre 2016), è riproposto, con essenziali aggiornamenti ed integrazioni, questo lavoro, originariamente pubblicato nel Quaderno allegato alla rivista Scuola & Amministrazione n. 6 di febbraio 2006.

E’ doveroso premettere che le inerenti tematiche non costituiscono, propriamente, oggetto di una nostra sistematica frequentazione. E’, piuttosto, un lavoro prettamente compilativo, ancorché in qualche passaggio non siano state omesse alcune personali considerazioni. Non coltiva, dunque, nessuna pretesa di originalità, essendosi – come nella versione originaria – prevalentemente e selettivamente attinto dalla manualistica in uso per la preparazione di aspiranti dirigenti scolastici. Talchè  il solo scopo qui perseguito è quello di fornire alcuni spunti ‘ragionati’ per meglio affrontare la prima prova preselettiva e poi – a valere come augurio – le successive tappe della prova scritta (delle prove scritte) e del colloquio.

1. Origine e sviluppo del concetto di qualità

Uno degli obiettivi strategici del Consiglio Europeo di Lisbona 2020, che sul punto riprende il precedente Lisbona 2010, riguarda il programma Istruzione e Formazione: per migliorare la qualità e l’efficacia dell’istruzione e della formazione, promuovendo una cultura della valutazione.

E’ la conferma che la valutazione è strutturalmente correlata all’attivazione dei prescritti processi di qualità delle istituzioni scolastiche sin da quando è stato ridisegnato il loro assetto in chiave autonomistica, poi accentuato dalla normativa successiva, particolarmente dal d.p.r. 80/13 (Regolamento sul sistema nazionale di valutazione in materia di istruzione e formazione) e, da ultimo, dalla legge 107/15.

Ma intanto, che cosa s’intende, nell’ambito che qui ne occupa, per qualità ?

Può, introduttivamente e schematicamente, dirsi che la  qualità nasce e si sviluppa nel mondo delle imprese industriali con fini di lucro e orientate al mercato. Le sue origini datano agli inizi del XX secolo, con la progressiva diffusione del modello produttivo di matrice taylorista-fordista, destinato a dominare il mondo dell’industria per oltre mezzo secolo. E’ il modello della catena di montaggio, segmentato e rigidamente meccanizzato (one best way) per limitare fortemente la variabile del fattore umano e centrare l’attenzione sulla qualità intrinseca del prodotto (prodotto privo di difetti = prodotto di qualità = prodotto che soddisfa il cliente).

La prima definizione formalizzata di qualità, proposta nelle norme ISO (1987), risente chiaramente di queste origini. La qualità è, per l’appunto, definita come l’insieme delle caratteristiche di un bene o di un servizio, che conferiscono la capacità di soddisfare esigenze espresse o implicite del consumatore.

Con la progressiva intensificazione dei processi produttivi e della conseguente necessità di battere la concorrenza per conquistarsi consumatori sempre più esigenti, si assiste ad un’evoluzione del concetto di qualità. Dall’attenzione (e certificazione) alle priorità intrinseche del prodotto (beni o servizi), in quanto conforme a specifiche tecniche accertate in sede di controllo successivo, si passa all’attenzione allargata (e centrata) sui processi produttivi, tenuti sotto stretto monitoraggio, per prevenire difetti ed errori destinati ad incidere sul prodotto finale, e che implicano sempre dei costi (Normann afferma che occorrono dodici servizi positivi per compensare un solo servizio negativo). Nasce così il quality management, quale tecnica di gestione dei processi produttivi (di beni materiali, così come di servizi) per risparmiare le risorse destinate ai controlli.

La qualità è definita (1987) come l’insieme delle caratteristiche di un bene o di un servizio, che conferiscono la capacità di soddisfare esigenze espresse o implicite del consumatore

Il passo successivo è segnato dall’emersione della qualità totale (total quality), centrata sull’orientamento al cliente (customer satisfaction). Le ragioni del cliente retroagiscono sull’organizzazione dell’intero processo produttivo dell’azienda (dalla fase di approvvigionamento delle materie prime alla collocazione del prodotto sul mercato ed oltre: marketing, ma anche reti di assistenza, predisposizione di strutture per raccogliere reclami e/o suggerimenti a futuro impegno …). Perciò tale processo, con riferimento alle sue diverse articolazioni interne e contestualmente nel suo complesso, diviene oggetto di monitoraggio e manutenzione continui affinché assicuri l’accuratezza del prodotto finale, per corrispondere alle aspettative del cliente, spingendosi anche oltre le sue aspettative.

Non è casuale che l’approccio al discorso tragga origine da un Paese, il Giappone, che esprime un’economia di trasformazione orientata all’esportazione. Di modo che il cliente fedele è la risorsa più preziosa dell’azienda e la fidelizzazione del cliente è consapevolmente e metodicamente assunta a strategia vincente, di lungo periodo, rinunciandosi nell’immediato anche all’ottimizzazione del profitto, per assicurarsi costanza del fatturato, minori costi di marketing, stabilità occupazionale.

Ma, sia pure in funzione strumentale, di non minore rilevanza sono i processi e le dinamiche interne dell’azienda che, impegnata in un miglioramento continuo del prodotto (beni e/o servizi, quindi, estensivamente, prestazioni o perfomance), deve puntare necessariamente alla massima valorizzazione delle risorse umane, che costituiscono il cliente interno. Da qui l’importanza cruciale della leadership, che deve sì esprimere  adeguate strategie di vision tenendo ben salda la mission (dimensione top-down), ma favorendo nel contempo la partecipazione-condivisione-corresponsabilizzazione ai destini dell’azienda di tutto il personale e, in definitiva, anche al suo destino.

In Giappone il cliente fedele è la risorsa più preziosa dell’azienda e la fidelizzazione del cliente è assunta a strategia vincente, di lungo periodo

L’analoga fidelizzazione del cliente interno implica, pertanto, un’organizzazione dinamica (non statica), olistica (non segmentata o parcellizzata), flessibile (non ottusamente rigida): un’organizzazione che, declinandosi sui canoni delle differenziazioni funzionali in luogo delle cesure gerarchiche (che sono tipiche dei modelli meccanici ed, estensivamente, degli apparati burocratici), attraverso un sistema di efficace comunicazione, coinvolge ed impegna i diversi soggetti del processo produttivo nella compartecipazione della qualità del prodotto (dimensione bottom up, ovvero della leadership distribuita).

La fidelizzazione del cliente interno implica un’organizzazione dinamica (non statica), olistica (non segmentata o parcellizzata), flessibile (non ottusamente rigida)

Le ripercussioni sull’organizzazione del sistema scolastico (e nella singola istituzione scolastica dotata di autonomia funzionale, in uno con i diversi soggetti professionali che nella medesima operano) appaiono ben evidenti, e saranno a breve opportunamente rimarcate. Mentre ora giova riassumere i principi della customer  satisfaction (variabile indipendente del sistema):

1. a) responsabilità e capacità di guida del management;
2. b) partecipazione di tutta l’azienda;
3. c) pianificazione strategica per la qualità;
4. c) gestione delle risorse umane (= il cliente interno);
5. d) gestione dei processi secondo i protocolli (procedure formalizzate, certificabili e certificate da enti accreditati) della qualità;
6. e) miglioramento continuo (per piccoli passi: in giapponese kaizen), ovvero radicale (in giapponese kairyo, in inglese breakthrough) che, prima della sua attivazione ,richiede simulazioni ed esperimenti-pilota per una previa verifica d’impatto sul sistema;
7. f) gestione dei dati e delle informazioni (evidenze), su cui basare le decisioni;
8. g) capacità d’instaurare collaborazioni a lungo termine con i propri partner.

2. La qualità nelle pubbliche amministrazioni

2.1.

La tematica della qualità, nata nel mondo delle imprese industriali e che nell’organizzazione aziendale registra il massimo grado di formalizzazione, risulta oggi, per legge, trasposta, con marginali adattamenti che non ne mutano la filosofia e le procedure di fondo, nelle pubbliche amministrazioni.

Il fenomeno, di rilevanza mondiale, è con più facilità attecchito in quei contesti a più marcata tradizione autonomistica e pluralistica; con maggior fatica nei Paesi a vocazione centralistica o, come altri dicono, a diritto amministrativo (Francia e Italia).

Circoscrivendo l’attenzione al nostro Paese, possiamo agevolmente ricordare che il modello di funzionamento della pubblica amministrazione (al singolare, attesa la previgente forte omologazione tra le diverse branche) si basava sui seguenti postulati:

1. a) nella norma , che definisce ruolo e competenze di un ufficio, sono contenuti tutti

  gli elementi necessari all’azione amministrativa;

1. b) l’attività dei funzionari pubblici si estrinseca in una serie di atti dovuti, consistenti nella mera applicazione della norma e perciò impliciti nella stessa;
2. c) a parità di requisiti formali, esiste piena intercambiabilità tra dipendenti pubblici;
3. d) il rispetto della norma porta imprescindibilmente a risultati oggettivamente validi, anche se non definiti, sintetizzati nell’atto amministrativo, che assurge quindi ad elemento centrale dell’azione pubblica.

Di conseguenza, un coerente sistema di controlli (prevalentemente di tipo successivo) verifica essenzialmente la legittimità formale dell’atto, cioè la correttezza delle procedure e le carte messe a posto, per sanzionare (e prevenire in termini di dissuasione) eventuali comportamenti devianti.

2.2. Può ben convenirsi che con un modello (e un sistema) di tal fatta, la qualità, nel significato tecnico qui assunto, è semplicemente un nonsenso.

Ed in effetti essa comincia lentamente, e a fatica, ad emergere all’indomani del Rapporto Giannini (1979), di denuncia delle disfunzioni e delle storture di un’organizzazione gerarchico-burocratica  malata di gigantismo, oppressa da esasperate regole procedurali e dalla proliferazione degli adempimenti formali e dei controlli; che induceva comportamenti omissivi in luogo di scelte positive di cui assumersi la responsabilità; che evidenziava un progressivo allungamento dei tempi di conclusione dei procedimenti ed un costante scadimento della qualità dei servizi erogati; con la conseguenza di un inesorabile deterioramento dei rapporti con i cittadini (crisi di fiducia).

Ne era seguita una decisa dismissione dalla mano pubblica (non priva di arresti e di forti contrasti) di quei settori che potevano essere restituiti alla logica di mercato o di quasi-mercato (è l’epoca delle privatizzazioni e della potatura-soppressione degli enti inutili), senza intaccare il sistema protettivo dello Stato sociale (welfare state): ne sono esempio i trasporti, le telecomunicazioni, i servizi bancari ed assicurativi e, ancor prima, l’energia elettrica, la sanità.

Trattasi di servizi definibili semipubblici, caratterizzati dal fatto di poter essere fruiti contemporaneamente da più utenti, su iniziativa di questi, ma con possibilità di cogestione tra pubblico e privato. Essi, a differenza dei servizi pubblici, offerti in maniera indifferenziata, senza necessità di specifica domanda, diretta espressione della potestà d’imperio dell’ente pubblico, possono essere gestiti secondo una logica aziendale di quasi-mercato, vale a dire esposti ad una sorta di concorrenza per stimolare miglioramenti qualitativi, apprezzabili dai destinatari.

E’ la premessa dei radicali processi di riforma avviati agli inizi degli anni Novanta :dalla legge 241/90 sul procedimento amministrativo, sino alla legge 59/97 e provvedimenti attuativi, culminati nella riforma del titolo V della Costituzione (legge cost. 3/01).

La riforma proietta in primo piano l’attenzione ai bisogni dell’utenza (la nuova variabile indipendente del sistema). L’utente è un soggetto attivo; esprime – anche implicitamente – necessità e bisogni da rilevare e soddisfare; interviene su domanda e offerta; denuncia le disfunzioni; valuta la qualità del servizio. Nascono così le varie carte dei servizi (legge 273/95), che provano a combinare principi fondamentali già contenuti nella Costituzione (uguaglianza, imparzialità, regolarità, diritto di scelta …) con principi desunti dalle discipline aziendalistiche (efficacia, efficienza, partecipazione, trasparenza …). L’anno successivo, l’adozione della carta dei servizi diventa obbligo nelle scuole, rafforzato dall’art.17 della legge 59/97 che, in più, ed è una novità rivoluzionaria, impone a tutte le pubbliche amministrazioni:

1. a) di provvedere almeno annualmente all’elaborazione di specifici indicatori di efficacia, efficienza ed economicità ed alla valutazione comparativa dei costi, rendimenti e risultati;
2. b) di collegare l’esito dell’attività di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati all’allocazione delle risorse.

3. La qualità nella scuola

3.1.

Si è detto, tutte le pubbliche amministrazioni. Quindi anche l’amministrazione scolastica: l’apparato ministeriale, certamente, ma non meno ed espressamente, ogni singola istituzione scolastica (art.1, comma 2, d.lgs. 165/01), destinata ad assumere la configurazione di ente-organo, cioè di soggetto dotato di autoconsistenza nei limiti dell’autonomia funzionale conferitagli ed infine costituzionalizzata (art. 21, l. 59/97, art.1, d.p.r. 275/99, art.117 Cost.).

Coerentemente, l’art. 8 del d.p.r.275/99, in attuazione della norma base dell’art. 17, legge 59/97, citata, attribuiva al Ministero dell’istruzione (oggi M.I.U.R.) il compito dii determinare, per i diversi tipi ed indirizzi di studio (versione aggiornata degli ordini e gradi di scuola):

1. a) gli obiettivi generali del processo formativo;
2. b) gli obiettivi specifici di apprendimento relativi alle competenze degli alunni;
3. c) gli standard relativi alla qualità del servizio;
4. d) gli indirizzi generali per la valutazione degli alunni;
5. e) (successivo art.10) la verifica del raggiungimento degli obiettivi di apprendimento e degli standard di qualità, con fissazione di appropriati metodi e a scadenze periodiche.

Queste disposizioni sono state poi in parte rivisitate ed integrate dagli artt. 3 e 7 della legge 53/03, c.d. Riforma Moratti.

Il primo dei due articoli affida a provvedimenti legislativi di secondo grado (decreti legislativi o delegati) il compito di definire le norme generali sulla valutazione degli apprendimenti e della qualità del sistema educativo di istruzione e di formazione, con incarico all’INVALSI di effettuare verifiche periodiche e sistematiche sulle conoscenze e abilità-competenze degli allievi e sulla qualità complessiva dell’offerta delle istituzioni scolastiche e formative. Ed in effetti il d.lgs. 286/04 istituisce il Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione, che si pone l’obiettivo di valutarne l’efficacia e l’efficienza, inquadrando la valutazione nel contesto internazionale, in concorso con le istituzioni scolastiche e formative, le regioni, le province, i comuni in relazione ai rispettivi ambiti di competenza. Tutti questi soggetti istituzionali devono, pertanto, coordinare le rispettive attività e servizi in materia di valutazione dell’offerta formativa attraverso accordi e intese volti alla condivisione dei dati e delle conoscenze, anche mediante l’interoperabilità dei rispettivi sistemi informativi.

Il secondo dei due articoli – l’articolo 7 della legge 53/03 -, modificando la procedura tecnico-giuridica codificata nell’ art. 8 del Regolamento dell’autonomia, commette a uno o più regolamenti:

a)l’individuazione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la quota

nazionale relativamente agli obiettivi specifici di apprendimento, alle discipline e alle attività costituenti la quota nazionale dei piani di studio, nonché agli orari, ai limiti di flessibilità interni nell’organizzazione delle discipline (trattasi squisitamente di profili organizzativi, parimenti essenziali, per garantire una tenuta e una coerenza di sistema ovvero dei servizi unitari a livello nazionale, anche a motivo di comparazione con i paesi UE);

1. b) la determinazione delle modalità di valutazione dei crediti scolastici;
2. c) la definizione degli standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità nazionale dei titoli professionali conseguiti all’esito dei percorsi formativi, nonché per i passaggi dai percorsi formativi ai percorsi scolastici.

E non può dimenticarsi che la legge 425/97 sugli esami di Stato conclusivi dei corsi d’istruzione secondaria superiore, seguita dal decreto attuativo, d.p.r. 323/98,  mira ad accertare e certificare il possesso delle conoscenze generali e specifiche, le competenze in quanto possesso di abilità anche applicative e le capacità elaborative logico-critiche  acquisite.

Questo nucleo normativo, attorno a cui altre disposizioni possono direttamente o indirettamente riferirsi in quanto attinenti al tema in indagine, è stato riportato con sufficiente analiticità per rimarcare gli impegni, entrambi non più eludibili, delle singole istituzioni scolastiche, così come dell’amministrazione centrale (rispettivamente: livelli di micro e di macrosistema).

Sotto il primo profilo  – riguardante gli obblighi delle singole istituzioni scolastiche – ,le resistenze (di tipo psicologico e/o culturale) ad un approccio ritenuto estraneo alle peculiarità della scuola (e al processo centrale costituito dall’insegnamento-apprendimento quale tipico regno della libertà-ineffabilità-soggetività-irripetibilità) sono ormai insostenibili (e, giuridicamente, illegittime).

Come affermato in premessa, la qualità comporta la valutazione a tutto tondo (costituendone la sua interfaccia dinamica), quindi la misurazione, infine e necessariamente la certificazione di un vero e proprio sistema qualità, basato su protocolli, rigorosi e controllati, su strumenti e su procedure formalizzate: operazione che, se non s’immiserisce in pura immagine, in un fatto meramente esteriore e di facciata, scollegato dai reali processi (e in sostanza risolventesi in un ponderoso apparato cartaceo), si pone alla stregua di un timone utilizzato per introdurre e governare nel servizio scolastico elementi imprescindibili di razionalità, di sviluppo, di miglioramento continuo: in una parola, di efficacia-efficienza del medesimo. Probabilmente la resistenza alla misurazione (e conseguente trattamento degli esiti in termini statistico-matematici e dunque quantitativi, ossia tangibili) deriva dal radicato pregiudizio che essa possa giustificarsi solo nel campo delle scienze della natura o nomotetiche (rivolte alla ricerca di leggi generali e alla formulazione di teorie comprensive di intere classi di casi), e non nell’ambito delle scienze umane e sociali (includenti le scienze dell’educazione, o quanto meno la vecchia pedagogia d’impostazione storico-filosofica).

Le  scienze umane e sociali, o scienze dello spirito, o scienze idiografiche (perché orientate allo studio dei casi particolari, singoli e irripetibili), sarebbero così suscettibili – si dice – solo di analisi di tipo qualitativo o ermeneutico, ovvero di interpretazione soggettiva. E’ noto però che, sin dai tempi di Durkheim e di Weber, la dimensione misurativo-quantitativa è ritenuta ben possibile nell’ampio campo delle scienze sociali e poi umane (si pensi, oggi, agli approcci comportamentisti e neo-comportamentisti, costituenti lo sfondo teorico su cui è stata costruita anche in Italia – con la legge n. 517 del 1977 – la pedagogia per obiettivi).

Si tratta di porre in relazione costrutti teorici, assunti come valore in sé, quindi, per definizione, positivi, validi, giusti …, con indicatori (meglio: con un sistema di indicatori) suscettibili di valutazione empirica (per il tramite di un’adeguata strumentazione: con misure fisico-quantitative, ma anche con l’uso di protocolli di osservazione, conversazione strutturata, interviste, questionari …).

In questo modo si può procedere a classificare-quantificare-ordinare determinati dati osservabili (tra i tanti che deliberatamente si è scelto di osservare, e quindi di tenere sotto controllo), stimati in grado di fornire informazioni sui concetti generali (= i costrutti teorici sottostanti o latenti, non osservabili e non direttamente misurabili, in quanto, per l’appunto, operazioni mentali, costituenti il vero oggetto d’interesse). Ovviamente gli esiti non sono veri in senso assoluto, ma semplicemente sensati o plausibili, o verosimili  che dir si voglia.

Così, semplificando al massimo, che cosa può significare padronanza della lingua italiana  (per non dire acquisizione del senso critico) ?  E come si accerta (si verifica, si valuta e formalmente si certifica) il raggiungimento di tale obiettivo, o prestazione, o performance …? E’ intuitivo che occorre predisporre (e proceduralizzare) una serie di operazioni: di scomposizione del concetto (es.: ascoltare, parlare, leggere, scrivere); di contestualizzazione  (siamo in una classe di scuola primaria o all’ultimo anno di liceo?); di costruzione d’un sistema di indicatori: a titolo d’esempio, ricorrendo alle Indicazioni nazionali per la scuola primaria, nel secondo biennio l’avere una padronanza nella lettura potrà desumersi da una serie di indicatori (più o meno tassonomizzati) del tipo:

1. a) utilizzare tecniche di lettura silenziosa con scopi mirati;
2. b) leggere ad alta voce e in maniera espressiva testi di vario tipo (favole, messaggi pubblicitari, resoconti …) individuandone le caratteristiche strutturali;
3. c) rilevare corrispondenze lessicali tra dialetto e lingua.

Sempre la padronanza della lettura può essere verificata e apprezzata su due o più livelli (standard): presente-insufficiente-assente.

Ne riviene che, nell’ottica della qualità, o del miglioramento continuo orientato al cliente, dovranno attivarsi interventi di reimpostazione dell’insegnamento che, con effetto a cascata, possono coinvolgere l’intera organizzazione del servizio, in buona sostanza utilizzandosi tutte le leve dell’autonomia: didattica, organizzativa, di ricerca-sviluppo-sperimentazione …

Sotto il secondo profilo  – che  concerne i compiti dell’amministrazione centrale (il livello macro, che deve presidiare e garantire la dimensione unitaria nazionale del sistema d’istruzione e di formazione)  -, è necessario avere la consapevolezza che, in assenza di previa determinazione degli obiettivi, criteri, standard, che poi troveranno i luoghi d’implementazione nelle istituzioni scolastiche autonome (il che impone la necessità di una proficua integrazione dei due livelli), la qualità (e, più ampliamente, la credibilità e l’utilità) dell’intero sistema dell’istruzione e della formazione è totalmente consegnato alle derive dell’eventualità, dell’imponderabilità, della casualità.

3.2. Resta comunque decisiva la necessità che venga pienamente agita l’autonomia delle singole istituzioni scolastiche. E questo è stato rimarcato da tempo, unitamente agli strumenti  elaborati e suggeriti dai diversi organismi internazionali (ad es., l’OCSE), ovvero messi a punto in sede di Unione Europea, ripresi e formalizzati dal legislatore italiano anche in esito alle ultime iniziative sperimentali, sulla scia del d. lgs. 150/09 (Riforma Brunetta,  preordinata alla valutazione della performance di ogni struttura organizzativa pubblica e del contributo apportato dai singoli e conseguente riconoscimento selettivo del loro merito).

Tali iniziative sperimentali si sono susseguite, e in parte accavallate, nell’ultimo lustro, anche con il menzionato d.p.r. 80/13, che per altro verso ne costituisce il loro antecedente. Trattasi di Valutazione per lo sviluppo della qualità delle scuole (VQS, 2010/13); Valutazione e sviluppo della scuola (VALeS, 2012/15); in mezzo, l’estemporaneo Progetto Valorizza, per la valutazione reputazionale di docenti eccellenti, prototipo dell’odierno, e sperimentale, bonus per il merito, istituito dalla legge 107/15 sulla Buona scuola (di cui in prosieguo).

Dunque, per fare qualità la scuola dovrebbe lavorare, con un approccio sistematico o olistico, su quattro indicatori fondamentali, al loro interno articolati ed ulteriormente articolabili. Sono indicatori che figurano nelle più significative esperienze straniere (nell’Education Reform Act del 1988 in Inghilterra e nel programma No Child Left Behind Act, divenuto legge federale degli Stati Uniti nel 2002).

E sono gli stessi indicatori proposti oggi dall’INVALSI, che parimenti figurano alla base dei diversi modelli di valutazione delle istituzioni scolastiche, quali l’European Framework for Quality Management (EFQM) e il successivo Common Assessment Framework (CAF), fondato sul principio che alte performance si ottengono attraverso una leadership efficace, azionante le tecniche del quality management : di contesto (context); di ingresso (input); di processo (process); di risultato (output e outcome), con cui si valuta la produttività delle istituzioni scolastiche, temperata dall’incidenza dei primi tre (e in particolare dei primi due).

Possiamo concordare che gli elementi di contesto (provenienza familiare degli alunni, risorse del territorio, dotazioni strutturali e strumentali della scuola,  qualità del personale, risorse finanziarie …) sono in parte dati (= vincoli), ma, in qualche misura, anche governabili con un’attenta e mirata capacità politica e strategica (vision) del dirigente scolastico: beninteso, se riesce a dispiegare una larga condivisione e un sistematico coinvolgimento negli attori esterni ed interni.

Non meno importante fattore di qualità è costituito dall’attenzione e dalla cura degli elementi d’ingresso, nell’accertamento dei prerequisiti degli alunni e, in senso ampio, nell’interpretazione (oggettiva) dei loro bisogni, su cui andranno progettati, attuati e controllati opportuni percorsi personalizzati, al riguardo reimpostandosi e integrandosi le metodiche dell’insegnamento (modularizzazione, flessibilità, approcci multipli in relazione alle diverse forme d’intelligenza, uso di strumentazioni e sussidi appropriati, scomposizione della classe in gruppi di compito, di livello, elettivi …, uscite sul territorio a completamento-integrazione della didattica d’aula et similia).

il quality management è la tecnica di gestione dei processi produttivi (di beni materiali, così come di servizi) per risparmiare le risorse destinate ai controlli

Gli indicatori di processo rappresentano il territorio che più è nella disponibilità dell’istituzione scolastica. Trattasi di combinare e declinare in modo ottimale le potenzialità offerte dall’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca-sperimentazione-sviluppo, di arricchimento dell’offerta formativa, all’occorrenza promuovendo reti di scuole o aderendovi, ovvero usando tutti gli strumenti negoziali apprestati dall’ordinamento (in senso lato contenuti nel codice civile e, nello specifico, nella legge 241/90, nel d.i. 44/01, nel codice degli appalti pubblici ex d. lgs. 50/16).

La finalizzazione, comprese le iniziative mirate di formazione-aggiornamento rivolte a tutto il personale, non solo ai docenti, è sempre l’orientamento al cliente, per facilitargli il successo formativo.

Contesto, ingresso, processo condizionano, per definizione, il risultato (nel senso che, sempre per definizione, esso è comunque migliorabile intervenendo sui primi tre fattori: feedback o retroazione).

Ma qual è il risultato su cui la scuola deve centrare la propria attenzione, ovvero quali indicatori di risultato deve deliberatamente assumere: di output o di outcome ?

Sono importanti entrambi. Ma è chiaro che i primi si presentano di più immediata tangibilità e testimoniano in modo più diretto la qualità delle prestazioni della scuola (benché la relazione insegnamento-apprendimento non sia mai traducibile in un nesso di causa-effetto, stante l’incidenza di numerose variabili esterne: sono quindi in un rapporto probabilistico, di ragionevole plausibilità).

Sono – quelli di output –  risultati ravvicinati, che si prestano a misurazioni più facili (numero di anni per ottenere il diploma, voto del diploma, numero dei diplomati: in valori assoluti o per comparazioni longitudinali e latitudinali), ovvero più complesse (numero e livello delle competenze acquisite e certificate: una volta che possa compiutamente dirsi di un sistema di certificazione attendibile, riconosciuto, codificato).

Mentre gli indicatori di outcome si riferiscono a risultati verificabili a notevole distanza di tempo (per proseguire nell’esempio: quanti di quegli studenti diplomatisi in quella scuola, e dopo quanto tempo, hanno trovato un lavoro? E che tipo di lavoro? Quanti hanno guadagnato posti di responsabilità o hanno sfondato nel mondo degli affari o dello spettacolo o della moda? Qualcuno, magari, è diventato ministro dell’istruzione? …). Sono pertanto di minore interesse per la singola scuola (ma non per il sistema!), ancorché utili a qualificarne l’immagine e a suscitare una prima attrattiva.

4. Autonomia, qualità, valutazione

4.1.

Alla luce di quanto sin qui argomentato, si potranno ben riprendere i principi fondanti della qualità totale, per provare a trasporli, senza forzature e con piena coerenza, nella scuola dell’autonomia, per declinarli dall’angolo visuale (e operativo) del dirigente scolastico (alla stregua del profilo disegnato dall’art. 25 d.lgs. 165/01); secondo le articolazioni figuranti nell’intero Regolamento sull’autonomia (che è costruito sull’idea, e per la pratica, della qualità!).

Perché l’autonomia è uno strumento per fare qualità. Altrimenti non serve o, peggio ancora, può rendere la scuola più autoreferenziale di quanto sinora non lo sia stata a causa di quell’apparato monolitico, centralistico, burocratico che le riforme avviate sin dagli anni Novanta del decorso secolo hanno inteso superare.

E la qualità – giova ripeterlo –  non è che l’altra faccia della valutazione, ovvero, in altri termini, si può dire che la valutazione è la qualità fotografata nella sua dimensione dinamica o processuale. Ci è di supporto, tra le tante, una definizione di qualità riportata nel Devoto-Oli : nozione alla quale sono ricondotti gli aspetti della realtà suscettibili di classificazione o di giudizio. Giudizio, o valutazione, come attribuzione di valore; qui dovendosi ritenere sottinteso che la valutazione va assunta nella più larga accezione e comprensiva delle diverse articolazioni in cui si manifesta: idonea ad incidere su ogni elemento del sistema e sul sistema nel suo complesso, quindi non circoscritta e risolta nelle prestazioni (= il profitto scolastico) dell’alunno-studente, la sola dimensione tradizionalmente  conosciuta (e praticata: si prescinde, al momento, se correttamente o meno) dalla scuola.

Si ricorderà che,  nell’ottica della qualità del servizio orientato al cliente , questi ha il pieno diritto di esprimere a tutto tondo (cfr. il d.p.r. 249/98, Statuto delle studentesse e degli studenti) il giudizio su ciò che gli è stato offerto: è la c.d. qualità percepita (solitamente la qualità viene scomposta e considerata nei termini di: qualità attesa, qualità progettata, qualità erogata, qualità percepita).

A tutto tondo poiché, in tal modo, il giudizio innesca meccanismi di feedback sull’intera catena produttiva (processi, relazioni …), rendendo astrattamente possibile (in concreto, bisognerà vedere caso per caso) il costante miglioramento del servizio.

Certo, il cliente può sempre dichiararsi insoddisfatto, magari per insondabili ragioni psicologiche, ovvero nei confronti di misure pure ravvisate necessarie per realizzare un più elevato benessere sociale, come nel caso di un prolungamento del tempo scuola imposto dall’esigenza di istituire corsi di recupero per alunni meno capaci.

L’esempio, unitamente ad altri che si potrebbero proporre, costituisce un prezioso incidente critico per alcune, ed opportune, riflessioni e specificazioni.

In una logica di puro mercato (strutturalmente selettiva) in cui è nata la qualità, ma giustamente rifuggita in quanto estranea alla natura e ai fini della scuola (strutturalmente inclusiva), il cliente ha sempre ragione.

La scuola, però, e per l’appunto, è un’istituzione che eroga un servizio assunto (ancor oggi, a dispetto delle concezioni estremistiche della sussidiarietà) come fine dello Stato (uno Stato sociale, solidarista, di cultura), perché preordinato senz’altro alla formazione umana e critica della personalità (valore in sé), ma anche della socialità, poiché la persona-cittadino è obbligata all’adempimento di doveri, inderogabili, di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2, Cost.), dovendo svolgere, secondo le proprie capacità e le proprie scelte, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società (art. 4, Cost.).

Sicché  l’istruzione (nel suo pieno significato: educazione-istruzione-formazione) è un obbligo,  giuridicamente sancito e sanzionabile, per almeno otto anni (art. 34, 1° comma, Cost.), e ora dieci, riconfigurato dalla legge 53/03 come diritto-dovere all’istruzione e/o alla formazione professionale sino ai diciott’anni o, entro questo termine, sino all’ottenimento di una qualifica, del pari giuridicamente sanzionato.

Allora è ben possibile che il cliente non abbia sempre ragione.

Ma un po’ di ragione, almeno, ce l’ha sempre comunque. Perché, nell’esempio prospettato, è da presumere, quantomeno, un difetto di coinvolgimento del cliente  in una soluzione organizzativa che, dettata da ragioni di equità, è pur sempre idonea a tradursi, anche per lui, in un arricchimento-riqualificazione-miglioramento-potenziamento di un’offerta formativa da cui può trarre vantaggi aggiuntivi. Probabilmente sarebbe stato necessario un suo coinvolgimento partecipativo, oppure sarebbe stata opportuna la ricerca di un’alleanza-condivisione della sua famiglia …

Ma, ancor più ed incisivamente, sempre nell’ottica della qualità, l’incidente deve significare la revisione dell’intero processo, prefigurando, in ipotesi, percorsi differenziati anche con riguardo al tempo scuola, ovvero integrando la didattica di aula con l’utilizzo di laboratori o con uscite sul territorio o proponendo un ventaglio di opzioni o la scomposizione della classe in gruppi mobili, elettivi e/o di livello … e via esemplificando. In ogni caso, mai abbassando la qualità dell’offerta formativa. Diversamente detto, l’incidente critico è occasione per migliorare il servizio e le prestazioni, beninteso rifuggendo da modelli rigidi ed indifferenziati della didattica e dalle tentazioni di imporre soluzioni omologanti.

Con simili premesse, che oramai vantano un solido ancoraggio al diritto positivo, dovrebbero passare in secondo piano le preoccupazioni di chi denuncia lo svilimento dell’istruzione in un servizio a domanda individuale, esattamente secondo la pura logica del mercato (critiche di risalente origine e resuscitate dopo l’emanazione della legge 107/15, secondo i suoi tanti accaniti detrattori , ricettacolo di ogni nequizia), o la personalizzazione dei percorsi educativi quale pericoloso gioco al ribasso per inseguire e soddisfare i capricci del cliente o i suoi desideri più stravaganti e contingenti, trasformandosi così le scuole in supermercati in cui, alla fin fine e a ben riflettere, tutti i prodotti sono uguali.

4.2. Questo lungo preambolo dell’incidente critico ci introduce al tema specifico della valutazione a largo raggio, in particolare alla valutazione formativa, la sua dimensione più importante (le altre tipologie avendo, in fin dei conti, una funzione servente), benché ogni gerarchia sia decisamente impropria, avendo la norma prefigurato l’intera valutazione in un quadro di sistema.

E’ pleonastico  avvertire che la letteratura sulla valutazione è sterminata, con riguardo a tutti gli aspetti di un vero e proprio sistema (il sistema della valutazione), puntualmente esplorato  all’estero e, specificatamente, nell’ambito dell’Europa dell’istruzione, ma da tempo anche in Italia.

Naturalmente, si dovrà procedere in modo schematico, a misura di stretta essenzialità, premettendo intanto le norme giuridiche sull’argomento.

Le norme generali basiche, come si ricorderà, sono contenute nella legge 59/97 e si riferiscono alle pubbliche amministrazioni riformate, non meno che alla scuola (vedasi ora art. 1, comma 2, del d. lgs. 165/01). E sempre della predetta legge si ricorderanno:

– art. 11, 1° comma, lett. c, sul riordino e potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle pubbliche amministrazioni;

– art. 17, che, generalizzando l’esperienza delle carte dei servizi, impone alle pubbliche amministrazioni di provvedere almeno annualmente all’elaborazione di specifici indicatori di efficacia, efficienza, economicità e alla valutazione comparativa dei costi, dei rendimenti e dei risultati, e di collegare l’esito di tale valutazione  alla distribuzione  annuale delle risorse;

– art. 20, 5° comma, lett. g, che prevede l’individuazione delle responsabilità e delle procedure di verifica e controllo.

Nello specifico, il successivo art. 21, nel comma 9, concernente l’autonomia didattica, impone espressamente l’obbligo di adottare procedure e strumenti di verifica e valutazione della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi.

In attuazione della delega contenuta nella citata legge 59, il Regolamento dell’autonomia (d.p.r. 275/99) dedica alla valutazione, in senso ampio, diverse disposizioni.

All’art. 4 statuisce che le istituzioni scolastiche individuano modalità e criteri di valutazione degli alunni nel rispetto della normativa nazionale ed i criteri per la valutazione periodica dei risultati conseguiti nel rispetto degli obiettivi prefissati.

All’art. 6, proprio con riguardo ai suddetti obiettivi specifici (di apprendimento) prefissati a livello nazionale, le istituzioni scolastiche individuano i criteri per il riconoscimento dei crediti e per il recupero dei debiti, anche per le attività di arricchimento dell’offerta formativa, che sono nella loro piena disponibilità.

L’art. 8, infine, definisce, nell’ambito del curricolo nazionale, anche gli standard relativi alla qualità del servizio e gli indirizzi generali circa la valutazione degli alunni.

Le previsioni dell’art. 8 e, in generale, del Regolamento dell’autonomia, sono state poi riprese dalla legge 53/03, c.d. riforma Moratti – confermata dalla legislazione successiva – e dalla c.d. razionalizzazione del sistema scolastico del duo Gelmini-Tremonti (art. 64, legge 133/08 ed afferenti disposizioni attuative) – , il cui art. 3 dispone che la valutazione è attività riferita sia ai docenti che all’INVALSI .

Ai docenti spetta la valutazione periodica e annuale degli apprendimenti e dei comportamenti degli studenti, nonché la certificazione delle competenze acquisite.

All’INVALSI competono verifiche periodiche e sistematiche sulle conoscenze e sulle abilità degli studenti, e verifiche sulla qualità complessiva dell’offerta formativa delle istituzioni scolastiche. Lo scopo è quello del progressivo miglioramento e della migliore armonizzazione della qualità del sistema di istruzione e di formazione.

4.3. Possiamo così schematizzare un sistema di valutazione, comune ai vari Paesi europei:

1.Valutazione del sistema nel suo complesso;

2.Valutazione delle singole scuole;

3.Valutazione degli apprendimenti degli allievi;

4.Valutazione del personale scolastico.

4.3.1. La valutazione del sistema nel suo complesso interessa prevalentemente il livello macro ed è preordinata alla tenuta del servizio su tutto il territorio nazionale, fornendo altresì ai decisori politici le informazioni necessarie per gli interventi correttivi-integrativi o alternativi, ravvisati opportuni e/o necessari (c.d. policy making).

In Francia, annualmente, viene predisposto un rapporto sulla scuola (L’état de l’école,  dalla materna sino alla formazione continua, con l’utilizzo di un’ampia batteria di indicatori, tra i quali si annoverano: spesa per il personale, scolarizzazione, tassi di riuscita, apprendimenti, tassi di occupazione di diplomati e di laureati …). Di recente è stato costituito l’Haut conseil de l’évaluation de l’école, composto da 35 membri (esponenti del mondo della scuola, esperti esterni anche stranieri, esponenti della società e del mondo  economico), che ha il compito di verificare e validare i risultati delle diverse attività di valutazione e di fornire suggerimenti per il loro sviluppo.

In Inghilterra, il cui sistema formativo ed educativo è centrato su una forte autonomia gestionale delle istituzioni scolastiche, opera un organismo indipendente, l’OFSTED (Office for Standard in Education), che riferisce direttamente al Parlamento e valuta sostanzialmente per le famiglie in accordo con il principio della customer choice, vale a dire fornendo elementi sulla qualità delle singole istituzioni scolastiche finanziate con risorse pubbliche ed informando l’opinione pubblica sui costi e sulle scelte di politica scolastica. L’obiettivo di sistema è duplice: stimolare la competitività tra le  diverse istituzioni scolastiche autonome ed informare la collettività sulle scelte strategiche in materia di educazione. Accanto all’OFSTED opera il QCA (Qualifications and Curriculum Authority), agenzia governativa responsabile dei curricula e della valutazione degli apprendimenti degli studenti. Infine, su specifici ambiti d’indagine, intervengono altri enti non governativi specializzati, tra cui l’ETS (Educational Testing Service).

In Spagna agisce un organo analogo all’INVALSI, autonomo ma dipendente dal ministero: INCE (Istitud Nacional de la Calidad y Evaluacion).

Analogamente, in Svezia, un’Agenzia nazionale per l’educazione (Skolverket) predispone prove oggettive nazionali sugli apprendimenti per verificare il rispetto del curricolo nazionale. Su progetti specifici, la valutazione è affidata ad esperti anche esterni e con incarico a termine.

Negli Stati Uniti, in seguito alla riforma del sistema educativo, avviata dall’amministrazione Clinton e ripresa dal successore  Bush, con il suggestivo slogan  No child left behind (= Nessun alunno lasciato indietro), il centro della nuova architettura è la valutazione istituzionale (= di sistema), come strumento chiave per l’allocazione e la valorizzazione delle risorse pubbliche investite. Sulla base di prove e indicatori nazionali, le istituzioni scolastiche sono valutate nelle loro prestazioni in relazione a requisiti standard (= misure, soglie di accettabilità degli apprendimenti rilevati). Le scuole che raggiungono o superano gli standard accedono a rilevanti risorse, mentre quelle che si collocano al di sotto partecipano a programmi di ristrutturazione e riqualificazione. E la valutazione tiene altresì conto del contesto, ovvero dei livelli di disagio sociale in cui operano alcune scuole, che quindi sono quelle che più vanno incentivate-sostenute.

4.3.2. Correlata con la valutazione di sistema, o istituzionale, è quella delle singole scuole,  esterna ed interna: sia da parte di organi dell’amministrazione che da soggetti terzi. L’esito è duplice: allocazione delle risorse e consulenza-supporto-sostegno per migliorare le prestazioni complessive.

La prima è particolarmente evidente nel sistema inglese, che spinge le singole istituzioni scolastiche ad una competitività esasperata che, concretizzandosi in superamenti di test, può sortire effetti riduttivi sull’insegnamento, che magari non è attento a sollecitare i meccanismi profondi di apprendimento, perché non si prestano ad essere facilmente rilevati dalle procedure meccaniche, quali test o prove equivalenti.

La seconda è più evidente in Svezia, in cui ogni unità scolastica invia un proprio rapporto di autovalutazione, sia al Comune di appartenenza che all’agenzia nazionale, che funge da base per l’intero dispositivo; sicché si ha un modello di peer education, un mix di autovalutazione e di valutazione esterna e i cui risultati sono utilizzati dalle scuole per ottenere un miglioramento continuo, e dalle amministrazioni per intervenire nelle realtà che presentano particolari difficoltà.

Un sistema misto sembra prefigurarsi, nella sostanza, in Italia: valutazione esterna da parte dell’INVALSI, le cui prove sono costantemente riprogettate-ricalibrate per trovare condivisi criteri di validità tecnica, per il vero tuttora dibattuti nella comunità scientifica; e valutazione interna, come autovalutazione o autoanalisi d’istituto, che vuole accompagnare l’autonomia scolastica sub specie di autonomia didattica, organizzativa, nonchè di ricerca-sperimentazione-sviluppo, ad opera di professionisti  riflessivi.

L’autovalutazione, riferita all’istituzione scolastica nel complesso, dovrebbe inglobare la valutazione degli apprendimenti così come la valutazione delle prestazioni professionali, concettualmente distinte, anche per le conseguenze che ne derivano  ( o che dovrebbero derivarne).

L’autovalutazione segue il paradigma della qualità: quindi investe non solo il prodotto, ma, ancor prima, l’intero processo, dunque anche gli elementi di contesto. Ovvero l’autovalutazione o autoanalisi d’istituto (assumiamo qui i due termini come sinonimi) ha riguardo a: contesto, dotazioni (risorse, strutture), processo (il più disponibile),  prodotto (nella duplice dimensione di risultato-output e di impatto-outcome).

Si sa che gli approcci all’autovalutazione sono diversi. Un modello comprensivo è quello di Scheerens, articolato su cinque punti:

1. a) soddisfazione del cliente, alla cui funzione sono predisposte carte dei servizi;
2. b) diagnosi organizzativa:: avviene a tutto campo su contesto, risorse, processi, risultati, in funzione delle decisioni da prendere per il miglioramento continuo di ciò che è stimato idoneo a potenziare-affinare l’efficacia dell’insegnamento (la prestazione fondamentale della scuola), correlato, secondo nessi di ragionevolezza e plausibilità, con la qualità del prodotto (risultato-ouput e/o impatto-outcome);
3. c) autoanalisi d’istituto: in senso stretto, enfatizza l’inscindibile legame tra valutazione e azione innovativa, a partire dal coinvolgimento diretto degli operatori. Azione valutativa come autoapprendimento e focalizzazione dei processi di revisione su specifiche priorità individuate dalla scuola stessa, che legittimano (e impongono), secondo il principio dell’hic et nunc, cioè nel segno della concretezza nel reale svolgimento dell’azione professionale, la (consapevole e mirata) declinazione delle diverse modalità dell’autonomia, significate nel d.p.r. 275/99, articolo 4 e seguenti;
4. d) indicatori educativi: come dispositivi di allarme per accertare lo stato di salute dell’istituzione scolastica e segnalare eventuali disfunzioni;
5. e) controllo degli esiti formativi: focalizza i risultati degli apprendimenti in senso lato e idonei a tradursi in competenze, secondo le definizioni di competenza formulate nelle due raccomandazioni del Parlamento europeo e del Consiglio europeo, rispettivamente del 18 dicembre 2006 e del 23 aprile 2008, in fatto e in diritto recepite nel nostro ordinamento scolastico, benché – com’è noto – tali raccomandazioni non siano fonti di diritto, nel senso di poter imporre obblighi giuridici agli stati membri.

Sulle competenze si consiglia le lettura dell’ultimo eccellente sunto di Maurizio Tiriticco, Apprendere per competenze nello scenario europeo,  pubblicato sulla rivista on line  o direttamente scaricabile da Google.

Al modello di Scheerens sembra ispirato il d.p.r. 80/13, di cui a breve e conclusivamente.

4.3.3.  La valutazione degli apprendimenti è quella più tradizionale e per lungo tempo esclusiva, sì da porsi come valutazione per antonomasia o valutazione tout court.

Ed effettivamente, sino alla metà dei decorsi anni Settanta, la valutazione è stata solo valutazione del profitto dello studente, sintetizzata nel voto a scala decimale (ovvero dilatata a dismisura con l’introduzione del mezzo punto o del più e/o del meno, o addirittura del meno-meno), con conseguente alto tasso di soggettività e quindi di precario significato scientifico.

Con i decreti delegati del 1974 e poi con la legge 517 del 1977, entra in scena la valutazione formativa, non preordinata alla semplice espressione di un giudizio finale o sommativo, bensì quale strumento, diagnostico e prognostico, per aggiustamenti in itinere del percorso, che quindi diviene plurale e flessibile. Nel contempo, essa diventa occasione per migliorare-integrare-affinare la valutazione sommativa, che affianca alle prove aperte tradizionali (i compiti in classe, le interrogazioni …) quelle strutturate e semistrutturate.

Le prove aperte (intrinsecamente molto soggettive e ampiamente discrezionali) restano fondamentali per rilevare condotte cognitive di genere superiore: capacità di analisi, di sintesi, di invenzione, di intuizione.

Quelle strutturate hanno il pregio della maggiore oggettività: esempio tipico sono i test o i quiz. Possono essere lineari o ramificate (con risposta predefinita da scegliere su un ventaglio più o meno ampio: vero-falso, o con tre-quattro-cinque opzioni possibili). E sono indicate per verificare il conseguimento di obiettivi di base, l’acquisizione di conoscenze e informazioni, la comprensione di concetti, l’applicazione di regole o procedimenti.

Quelle semistrutturate, se ben congegnate, costituiscono la sintesi dei pregi delle prime due e sono certamente le più interessanti per i docimologi.

Sicché oggi la valutazione sommativa dovrebbe integrarsi con quella formativa, assumendo le tre tipologie di prove appena cennate, con l’ausilio di altre strumentazioni (ad es.: schede o griglie di osservazione, tabelle di marcia, indicatori e standard più o meno strutturati …): perché si tratta di congegnare un complesso dispositivo strumentale in grado di cogliere non solo le conoscenze, ma anche le più complesse (e certificabili) competenze.

Prima la disciplina dei nuovi esami di Stato (legge 425/97, d.p.r.323/98), poi il Regolamento dell’autonomia e susseguente normativa (Indicazioni nazionali e/o Linee guida, entrambe sostitutive dei vecchi Programmi di studio) impongono alle scuole di impostare per competenze il processo di insegnamento-apprendimento e a ciò va preordinato l’intero apparato della valutazione, il cui testo normativo di base è il d.p.r. 122/09 e al quale si rinvia.

4.3.4. Infine, la valutazione delle prestazioni professionali.

Nella scuola dell’autonomia, ogni prestazione professionale va valutata (ante).

Certo, occorrono cautele e garanzie per il soggetto valutato perchè la valutazione ha incidenza (ed è giusto che ce l’abbia) sulla carriera, e/o comunque per il fatto che lo stesso soggetto (dirigente scolastico o docente, ma in parte anche il personale ATA) è sovraesposto, o perché la sua autorevolezza o immagine positiva non può essere intaccata, nel senso di ricevere uno stigma negativo agli occhi della comunità scolastica e sociale per il primo, di entrambe e degli studenti per il secondo, se non in casi acclarati di incapacità o di persistente insufficiente rendimento.

E va poi ricordato che nei Paesi in cui la valutazione da tempo è effettuata, specie come in Inghilterra nella maniera più radicale, è stato denunciato il rischio di un impoverimento della funzione, che si concentra sulle prove in cui questa si evidenzia maggiormente (i test di profitto che impegnano gli allievi), potendone derivare sostanzialmente riflessi negativi sull’insegnamento-apprendimento critico.

E’ quindi inopportuno che questa forma di valutazione sia imposta in maniera unilaterale ed autoritativa, come sembra sostanzialmente emergere dalla legislazione brunettiana in poi, benché le ultime disposizioni normative la configurino in termini meno cruenti e – per i docenti, mentre si continua sistematicamente ad ignorare il personale ATA  –  in concreto indolore. Al riguardo si veda l’art. 40, comma 1, del d. lgs. 165/01 e s.m.i., che, in materia di valutazione delle prestazioni professionali ,consente la contrattazione collettiva solo negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge; mentre andrebbe condivisa, circoscritta e precisata negli esiti, circondata da procedure trasparenti e garantita dalla presenza, non meramente formale, di associazioni professionali che attenuino o filtrino il potere degli organi esterni di valutazione.

4.3.4.1. Per il personale docente, una sua valutazione generale, sistematica ed obbligatoria è al momento surrogata da quel singolare  ed autoconsistente meccanismo del c.d. bonus premiale, di matrice prettamente pubblicistica e qualificato norma imperativa, figurante nei commi 126-129 della legge 107/15 -quindi non contrattabile -, che elencano una serie aperta di indicatori , poi declinati dal ridefinitobComitato di valutazione e sulla scorta dei quali il dirigente scolastico è chiamato a quantificare ed attribuire pro parte il premio entro i limiti del complessivo budget disponibile:

1. a) qualità dell’insegnamento e del contributo di miglioramento dell’istituzione scolastica, nonché del successo formativo e scolastico degli studenti;
2. b) risultati ottenuti dal docente o dal gruppo di docenti in relazione al potenziamento delle competenze degli alunni e dell’innovazione didattica e metodologica, nonché della collaborazione alla ricerca didattica, alla documentazione e alla diffusione di buone pratiche didattiche;
3. c) responsabilità assunte nel coordinamento organizzativo e didattico e nella formazione del personale.

Occorrerà attendere il termine del triennio 2016-2018 prima che, ai sensi del successivo comma 130, sulla base dell’esperienza medio tempore maturata nelle istituzioni scolastiche, il MIUR, previo confronto con le parti sociali e le rappresentanze professionali, predisponga le linee guida per la valutazione del merito dei docenti a livello nazionale, rivedibili in progress.

4.3.4.2. Come accennato, tutto ancora tace per il personale ATA, la cui valutazione non parrebbe ostacolata da particolari criticità, ben potendosi costruire sulle declaratorie del contratto collettivo nazionale di lavoro e allegate tabelle (si veda tab. A del CCNL 24.07.03, richiamata dal vigente CCNL 29.11.07).

4.3.4.3. Per i dirigenti scolastici, la valutazione sarebbe dovuta partire dal primo settembre 2000, secondo l’originaria previsione, poi codificata nell’art. 25 del d. lgs. 165/01, che esplicitamente richiama il precedente art. 21, applicabile a tutta la dirigenza pubblica, contestualmente all’ avvenuta acquisizione della qualifica.

A seguire, l’art. 27 del CCNL 01.03.02, trasfuso nel vigente CCNL 15.07.10, in applicazione della norma primaria, dispone che la valutazione ha carattere pluriennale ed è legata alla durata dell’incarico conferito. Si articola altresì in fasi annuali in funzione della retribuzione di risultato: che – accanto a tabellare, a posizione fissa e a posizione variabile – è elemento strutturale della retribuzione complessiva, come per tutta la dirigenza pubblica, ancorché sia una voce accessoria,  perché dipendente da una valutazione positiva e non utile né ai fini del trattamento pensionistico  né a quelli della c.d. buonuscita.

In nome della loro specificità, ai dirigenti scolastici non è stato ritenuto applicabile l’essenziale e agevole dispositivo utilizzato per la generica dirigenza pubblica (sia essa dirigenza amministrativa o dirigenza tecnica), in favore di tipologie privilegianti l’aspetto auto-valutativo ed espresse in forma descrittiva.

Si è quindi proceduto ad una serie di sperimentazioni affastellatesi nel tempo e tutte puntualmente fallite .

Inizialmente è stato proposto, e replicato con marginali aggiustamenti, il Sistema sperimentale di valutazione della dirigenza scolastica-SIVADIS, nell’arco temporale 2003-2006, in seguito rilevato dalla  generale Guida alla progettazione del servizio scolastico-GPSS, da cui si è voluta estrapolare la valutazione del dirigente.

Poi, sulla scia del d. lgs. 150/09, improntato alla valutazione della performance e al riconoscimento selettivo del merito, è subentrato il sopracitato VALeS, parimenti con un capitolo destinato alla valutazione dell’azione del dirigente scolastico.

VALeS è a fondamento del Sistema nazionale di valutazione prefigurato nel d.p.r. 80/13, che ha inteso evidenziare le aree di miglioramento organizzativo e gestionale delle istituzioni scolastiche direttamente riconducibili al dirigente scolastico, al fine della valutazione dei risultati della sua azione dirigenziale.

Infine(?), quest’incessante sovrascrittura di disposizioni mai rese effettive sembrerebbe essere giunta al suo punto d’ arrivo con  l’art. 1 (unico), comma 93 ,della legge 107/15, indicante i, soli, criteri generali che devono presiedere alla valutazione dei dirigenti scolastici:

1. a) competenze gestionali e organizzative finalizzate al raggiungimento dei risultati, correttezza, trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione dirigenziale, in relazione agli obiettivi assegnati nell’incarico triennale;
2. b) valorizzazione dell’impegno e dei meriti professionali del personale d’istituto, sotto il profilo individuale e negli ambiti collegiali;
3. c) apprezzamento del proprio operato all’interno della comunità professionale e sociale;
4. d) contributo al miglioramento del successo formativo e scolastico degli studenti e dei processi organizzativi e didattici, nell’ambito dei sistemi di autovalutazione, valutazione e rendicontazione sociale;
5. e) direzione unitaria della scuola, promozione della partecipazione e della collaborazione tra le diverse componenti della comunità scolastica, dei rapporti con il contesto sociale e nella rete di scuole.

A poco più di un anno di distanza sono state emanate la direttiva n. 36 del 18 agosto 2016 e, dopo la sua registrazione da parte della Corte dei conti, le susseguenti Linee guida sulla valutazione dei dirigenti scolastici, in obbligata coerenza con i criteri legali appena elencati e tenuto conto degli indicatori dell’INVASI, che però al momento non sono stati resi pubblici.

Quella che è ancora un’intelaiatura a maglie larghe, di una procedura che pure ufficialmente è partita il primo settembre 2016, può così essere sintetizzata:

1. Il processo di valutazione è finalizzato alla valorizzazione e al miglioramento professionale del dirigente, nella prospettiva del progressivo incremento della qualità del servizio scolastico, accompagnato da iniziative di formazione continua.
2. La valutazione è effettuata ai sensi dell’art. 1, comma 93 , della legge 107/15 e dell’art. 25 del d. lgs. 165/01, al fine di contribuire alla trasparenza-efficienza-efficacia dell’azione dirigenziale, tenendosi conto della specificità degli autonomi poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane.
3. Essa è formalizzata dal direttore dell’USR, che si avvale delle risultanze istruttorie

del nucleo di valutazione, costituito da un dirigente tecnico o amministrativo o scolastico e da due esperti in possesso di specifiche e documentate esperienze in materia di organizzazione e di valutazione, con un ruolo preponderante del coordinatore. In ogni caso, un nucleo deve avere la presenza di almeno un dirigente scolastico, anche qualora dovesse articolarsi con una diversa composizione in relazione al procedimento e agli oggetti di valutazione, ex comma 94, legge 107.

4. Oggetto di valutazione sono, oltre – o soprattutto? – al comportamento organizzativo (deducibile dal rispetto delle declaratorie di profilo figuranti nelle diverse fonti normative e compendiate nell’art. 25 del d. lgs. 165/01), gli obiettivi definiti nell’atto d’incarico o integranti quello in corso a decorrere dall’1 settembre 2016, configuranti una triplice tipologia di obiettivi di miglioramento: obiettivi generali individuati dal Ministero, obiettivi legati alla specificità del territorio individuati dall’USR (che possono essere rinegoziati per variabili sopravvenute), obiettivi specifici dell’istituzione scolastica derivanti dal RAV e preordinati all’attuazione del Piano di miglioramento.

Il Nucleo esterno di valutazione compila la valutazione dei dirigenti, graduata su quattro livelli: pieno raggiungimento, avanzato raggiungimento, buon raggiungimento, mancato raggiungimento degli obiettivi.

Nei limiti delle risorse disponibili, la contrattazione integrativa regionale riserva:

– al pieno raggiungimento , una maggiorazione del compenso compresa tra il 10% e il 30% rispetto al trattamento di risultato riconosciuto a livello di avanzato raggiungimento;

– all’avanzato raggiungimento,  un compenso maggiorato almeno del 5% rispetto al livello buon raggiungimento.

– in caso di mancato raggiungimento,  non è corrisposta nessuna retribuzione di risultato e trova applicazione l’art. 21 del d. lgs. 165/01.

L’articolo in parola, fatta salva l’autonoma responsabilità disciplinare, sanziona sia il mancato raggiungimento degli obiettivi che l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente, così graduandone le conseguenze: impossibilità di rinnovo dello stesso incarico, revoca dell’incarico e collocamento in disponibilità, recesso dal rapporto di lavoro.

Pur in presenza di una valutazione complessivamente non negativa, la retribuzione di risultato può essere ridotta sino all’80% per colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto del raggiungimento degli standard qualitativi del servizio fissati dall’amministrazione.

5. La valutazione è svolta con cadenza annuale, per essere correlata alla retribuzione di risultato.

Nel caso in cui in corso d’anno si evidenzino elementi di giudizio che possano sfociare in una valutazione negativa, il direttore dell’USR può convocare l’interessato in contraddittorio per un primo confronto.

Se l’esito finale non è positivo, entro i successivi trenta giorni può parimenti darsi luogo al contraddittorio su richiesta dell’interessato, da concludere entro ulteriori trenta giorni.

Il colloquio può altresì essere richiesto entro quindici giorni dal ricevimento della valutazione positiva.

Infine, vengono disposte le modalità applicative della valutazione per i dirigenti scolastici cui siano stati conferiti incarichi di natura e posizione giuridica diversi da quelli riferiti alla conduzione di un’istituzione scolastica; nel mentre il processo di valutazione non si estende agli incarichi di reggenza, che continuano ad essere remunerati secondo la previsione del CCNL.

Le Linee guida individuano gli strumenti con cui la valutazione avrà luogo, corrispondenti ai documenti di programmazione e pianificazione che le scuole già utilizzano (elencati nella tabella Documenti), integrati dai format nazionali omogenei predisposti dall’amministrazione e disponibili su apposite piattaforme.

Fondamentalmente, la valutazione dei dirigenti scolastici assomiglia a un’autovalutazione dai profili domestici: come quella che, con qualche variante (tipo attribuzione di punteggi anziché espressione di giudizi), da anni viene impiegata per i dirigenti amministrativi e tecnici del MIUR.

Resta da verificare la sua agibilità, oppure se anche questo ennesimo tentativo non si risolverà in un’ulteriore molestia burocratica di una montagna di carte, accentuando le rigidità e gli effetti devianti della funzione dirigenziale nella scuola dell’autonomia; a meno che gli attesi indicatori dell’INVALSI – in uno con l’intelligenza degli esperti che comporranno i nuclei esterni di valutazione – non si ancorino a pochi obiettivi prioritari e qualificanti; soprattutto operazionalizzati e assistiti dall’assegnazione di inerenti e specifiche risorse finanziarie, umane e strumentali per poter essere conseguiti.

Il modello è sempre quello della dirigenza del MIUR, peraltro richiamato nel parere che il Consiglio superiore della pubblica istruzione ha reso sulla direttiva 36/16; che si compone  di due sole schede: una scheda degli obiettivi e dei risultati (articolata in Analisi e programmazione, Gestione e realizzazione, Relazioni e coordinamento), e una seconda scheda per evidenziare, e compensare, con una sorta di paracadute, le difficoltà dichiarate dal valutato.

Certamente, andrebbe adattato – ma non stravolto e/o inutilmente appesantito – alla peculiarità delle istituzioni scolastiche, non assimilabili ad un ufficio amministrativo, siccome strutturalmente contrassegnato da procedure in larga prevalenza standardizzate per la produzione di atti giuridici esenti dai canonici vizi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge).

Sono esse piuttosto, e propriamente, organi-enti dotati di autonomia funzionale alla produzione di un servizio tecnico, d’indole immateriale (istruire, educare, formare), mediato da organi collegiali con poteri deliberanti, idonei a esprimere determinazioni volitive finali, ed erogato da soggetti professionali la cui azione, connotata da ampi margini di discrezionalità, va parimenti coordinata e condotta a sistema dal dirigente preposto alla conduzione di queste, molto particolari, strutture organizzative, caratterizzate dai c.d. legami deboli, in cui l’interpretazione prevale sull’ordinata esecuzione, con la conseguenza della non prevedibilità-omogeneità degli esiti secondo un rigido nesso di causalità meccanica.

Sicché le priorità del modello ministeriale poc’anzi descritto andrebbero invertite, nel senso che il peso predominante non dovrebbe essere quello dei risultati, attingibili con strumenti quantitativi (valutazione di prodotto), bensì  quello dei comportamenti organizzativi, essenzialmente rilevabili con un sistema di indicatori e descrittori la cui frequenza e la cui intensità siano, convenzionalmente, ritenute ignificative, in termini di causalità adeguata, salvo verifica e loro consequenziale rimessa a punto (valutazione di processo).

5. Il d.p.r. 80/13: Regolamento sul sistema nazionale di valutazione

Con il d.p.r. 80/13 e successiva direttiva n. 11 del 18 settembre 2014, il MIUR  ha definito le priorità strategiche del Sistema nazionale di valutazione di istruzione e formazione nel susseguente triennio, che si conclude al termine del corrente anno scolastico e con la sua messa a regime per tutte le scuole statali e paritarie.

Scopo della valutazione – di certo in via diretta e in prima istanza – è  quello di assicurare alle istituzioni scolastiche supporto, consulenza e assistenza  per la loro migliore prestazione istituzionale; e solo per il dirigente scolastico, in parte, è collegata alla sua prestazione dirigenziale, in chiave premiale e/o sanzionatoria (ante).

Il dispositivo è così strutturato:

1. a) Indicatori standard del MIUR, afferenti alle competenze degli studenti, all’organizzazione e qualità della didattica, alle dotazioni scolastiche, al contesto socio-economico.
2. b) Correlata redazione, da parte della scuola e sempre su format ministeriale, del Rapporto di autovalutazione (RAV) in formato elettronico e reso pubblico sul proprio sito e sulla piattaforma MIUR Scuola in chiaro: quale strumento di autoanalisi e conseguente autovalutazione, ora esteso alla scuola dell’infanzia, sebbene a titolo facoltativo e sperimentale, con nota 829/16; che, con i necessari adattamenti, ricalca la generale struttura, qui articolata nelle cinque sezioni relative a Contesto e risorse, Esiti dei bambini (di benessere, sviluppo, apprendimento), Processi messi in atto, Processi di autovalutazione in corso (eventualmente integrati da pregresse pratiche autovalutative), Individuazione delle priorità per la predisposizione del PdM.

Il RAV è dunque funzionale alla definizione e attuazione del Piano di miglioramento, che individua le priorità (poche) su cui l’istituzione scolastica dovrà concentrare la propria azione, sotto la diretta responsabilità del dirigente che, avvalendosi di un nucleo interno di valutazione, deve coinvolgere (e coordinare) i vari soggetti istituzionali, interni ed esterni, per quanto di rispettiva competenza.

Il modello del PdM è proposto dall’INDIRE su un format contenente quattro sezioni: Scelta degli obiettivi di processo coerenti con le priorità individuate nel RAV, Esplicitazione delle azioni per raggiungere gli obiettivi scelti, Pianificazione degli obiettivi di processo individuati, Valutazione, condivisione e diffusione dei risultati.

Una volta elaborato, il PdM va ad integrarsi con il PTOF, sicchè, a regime, anch’esso avrà una durata triennale.

Dall’anno scolastico 2015/16 nuclei di valutazione esterna, formati da dirigenti tecnici ed esperti di settore, visitano un massimo del 10% di istituti scolastici, che quindi sono coinvolti anche nella valutazione esterna, in attesa che lo siano tutti almeno una volta nel triennio.

È opportuno, infine, rammentare che il comma 144 della legge 107/15 ha incrementato le risorse per l’INVALSI allo scopo di poter meglio corrispondere ai suoi pregressi compiti istituzionali: rilevazioni nazionali sulle conoscenze e abilità-competenze degli studenti;  partecipazione dell’Italia alle indagini internazionali; compilazione di un rapporto annuo del quadro nazionale e delle comparazioni internazionali in materia di valutazione; autovalutazione delle scuole e programma di visite ad opera dei menzionati nuclei esterni.